繼續教育立法問題思考

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一、立法是繼續教育順利實施的重要保障

自20世紀60年代以來，世界繼續教育發展的一大趨勢表現為繼續教育的法制化管理。[1]它標志著繼續教育已由初始階段的自發狀態上升到由國家法制管理的高度，標志著現代繼續教育逐漸成為一種與傳統正規教育并列的、制度化的新型教育形式。從一些繼續教育較為發達的國家來看，莫不通過立法來調節繼續教育中專業技術人員同企事業單位、國家同企事業單位之間的關系，來保障和規范本國繼續教育的順利實施。美國早期繼續教育的主要法律依據有1966年頒布的《成人教育法》和1982年制定的《職業訓練合作法案》。法國國民議會于1971年頒布了《職業繼續教育法》，指出“接受職業繼續教育是勞動者的權利，每個勞動者都應享有職業繼續教育的機會”。1978年和1984年，法國國民議會又先后通過了《繼續教育補充法》和《新職業繼續教育法》，為繼續教育的實施提供了有力的國家法律保障。而在一向注重成人繼續教育的德國，從20世紀50年代開始，一些州就已開始通過頒布法規來管理本州的成人繼續教育，至今，德國聯邦及各州為成人繼續教育頒布了相關的法令上百部，幾乎涵蓋了對所有職業、技能和社會生活領域的繼續教育的規定，尤其是各州的《繼續教育法》。另外，德國政府也不斷通過繼續教育相關法令的修訂來保證繼續教育的順利開展。比如，1969年制定的聯邦繼續教育相關法令——《職業教育法》，于2005年被廢止，同時頒布了新的《聯邦職業教育法》，對新時期的職業繼續教育做出了較為全面的規定。由此看來，通過立法來保障本國繼續教育的順利實施，是發達國家開展繼續教育的一條重要經驗。我國自20世紀80年代初引入“繼續教育”概念以來，二十多年的繼續教育工作取得了較大的成就。目前，繼續教育已經成為全國4200萬專業技術人員更新知識、完善知識結構、提升專業能力素質的主渠道，成為更好實施人才強國戰略和建設創新型國家的重要舉措。但是，我國專業技術人員“繼續教育的立法工作明顯滯后”。2007年9月，人事部、教育部、科技部、財政部聯合印發《關于加強專業技術人員繼續教育工作的意見》，對專業技術人員繼續教育工作提出了四點意見，其中之一就是加強繼續教育法制建設，建立完善相關管理制度，推進專業技術人員繼續教育工作的制度化和法制化。所以，對我國繼續教育立法現狀及相關問題進行研究是推進繼續教育立法工作、保障繼續教育工作順利實施的一個重要課題。

二、我國繼續教育立法現狀

為了盡量客觀真實地反映我國繼續教育立法的現狀，本文采取實證研究的方法，對1985年以來我國繼續教育相關法規政策文本進行了收集，共獲得相關法規政策文本350多項，通過統計分析，得出以下結論：

1．我國現有的繼續教育相關法規政策主要包括相關國家法律、地方性法規、國務院部門規章、地方政府規章和地方部門規章等5類。相關國家法律是指由全國人民代表大會通過并頒布的、與繼續教育相關的法律文件，比如我國《教育法》第四十條規定“從業人員有依法接受職業培訓和繼續教育的權利和義務，國家機關、企業事業組織和其他社會組織，應當為本單位職工的學習和培訓提供條件和便利”、《高等教育法》第二十三條規定“高等學校和其他高等教育機構應當根據社會需要和自身辦學條件，承擔實施繼續教育的工作”，以及《職業教育法》和《勞動法》中對我國公民或職工進行職業培訓的規定等。地方性法規是指由擁有立法權的地方人民代表大會或地方人大常委會通過并頒布的繼續教育相關法規。目前，這一類法規主要是以地方（省、自治區或較大市）繼續教育條例的形式呈現。比如，1989年我國第一部由地方人大通過的繼續教育專項法規——《天津市專業技術人員繼續教育規定》（2001年12月廢止并頒布了新的《天津市專業技術人員和管理人員繼續教育條例》），以及《江蘇省蘇州市專業技術人員繼續教育條例》等。目前我國除臺灣、香港、澳門以外的31個省、自治區、直轄市中，只有天津（1989制定，2001修訂重頒）、北京（1995）、福建（1995）、陜西（1997）、河南（1998）、云南（1999）、寧夏（2001）、重慶（2003）、江蘇（2005）、山東（2005）、甘肅（2007）、山西等12個省級行政區制定了繼續教育地方性法規。此外，也有少數具有立法權的較大市制定了繼續教育地方性法規，如《深圳經濟特區成人教育管理條例》（1994）等。國務院部門規章指國務院下屬部門部務會議或委員會會議決定并由部門首長簽署公布的繼續教育相關規章，比如人事部《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》（1995）、鐵道部《鐵路專業技術人員繼續教育暫行規定》（1997）、財政部《會計人員繼續教育暫行規定》（1998）。地方政府規章指由地方政府常務會議或者全體會議決定，并由省長或者自治區主席或者市長簽署命令予以公布的繼續教育相關規章。比如，河北、遼寧、安徽、湖北、新疆、浙江、貴州等省的《專業技術人員繼續教育規定（或暫行規定）》，以及較大市如杭州、青島、成都等城市的《專業技術人員繼續教育規定（或暫行規定）》等。地方部門規章是指由地方政府部門制定的繼續教育相關規章，比如《北京市建設行業專業技術人員繼續教育規定》《湖南省物價局關于湖南地區房地產估價師繼續教育培訓班收費的批復》、《貴州省檔案專業技術人員繼續教育管理辦法（試行）》、《浙江省會計人員繼續教育實施辦法》等。從法律效力上看，國家法律的效力高于地方性法規、規章，部門規章和地方政府規章具有同等法律效力，地方部門規章法律效力最低。上述五類繼續教育法規政策基本構成了我國繼續教育的法制體系雛形。

2．目前，我國還沒有國家層面的、專門針對繼續教育的法律或國務院行政法規。除臺灣、香港、澳門以外的31個省、自治區、直轄市中，12個行政區已經制定了繼續教育地方性法規，16個行政區制定了繼續教育地方政府規章，內蒙古自治區的繼續教育規章是自治區人事廳的《內蒙古自治區專業技術人員繼續教育實施辦法》(內人發字[1996]第56號)，一定程度上屬于地方部門規章，而湖南、海南兩省雖然制定了很多繼續教育部門規章，但是指導全省專業技術人員繼續教育的法規或規章仍在制定過程當中。總的來看，盡管我國繼續教育相關法規政策已有很多，但是大部分屬于政府規章或部門規章，法律效力不高，有可能產生有法不依的現象，對我國繼續教育工作產生負面影響。

3．從各種繼續教育法規或規章的內容來看，現有的繼續教育地方性法規或國務院部門規章、地方政府規章的主要內容一般包括繼續教育的目的、受教育者的權利和義務、繼續教育形式、時間要求、領導管理、經費投入、獎懲制度等方面，內容比較全面，而且都是一些原則性規定。地方部門規章中，有的是關于本部門專業技術人員繼續教育的規定，有的是關于繼續教育收費問題的規定，還有的是關于繼續教育學分制管理或證書制度等的規定，內容比較多樣，規定的事項比較具體。

4．從現有繼續教育法規或規章的制定和單位看，對于某地某一種具體的繼續教育管理來講，由于省市兩級政府或國務院相關部門縱向系統內的法規或規章都可能對其制定了強制性規范，這就會形成繼續教育管理的“多頭”管理或“多頭”立法現象，對該地區的繼續教育管理統籌管理帶來某種程度的負面影響。

5．從二十多年來我國繼續教育立法推進過程來看，20世紀90年代中期以前，繼續教育相關法規政策比較少，但是20世紀90年代后期，特別是2005年國家開始實施專業技術人才知識更新工程（653工程）以來，各地出臺的繼續教育政策文件明顯增多。

三、對我國繼續教育立法相關問題的思考

通過與國外繼續教育立法情況以及我國繼續教育立法情況的了解，筆者認為，目前我國繼續教育立法面臨的問題主要有以下兩點：

1．由于對繼續教育概念的理解狹窄，繼續教育立法只是針對某一類人的立法，不具有社會普適性。從我國現有的繼續教育法律法規政策的規定來看，都是針對專業技術人員或管理人員的繼續教育立法，即對繼續教育概念的理解基本還停留在20世紀80年代初期“繼續工程教育”的范疇內。而由于基礎教育的普及和高等教育的大眾化發展，現代繼續教育的內涵已不僅僅是指“繼續工程教育”，它所包含的對象范圍已經有了很大的擴展。所以，目前加強我國繼續教育立法工作所面臨的一個難點問題就是如何對繼續教育進行準確把握和定位，如果按照社會發展的實際情況，重新界定繼續教育的概念，那么，就會面臨如何修正處理以前的繼續教育法規規章的問題。

2．繼續教育法規規章的總體法律效力偏低。在地方層面，通過一定的立法程序，把繼續教育政府規章提升為地方性法規，已經成為提高繼續教育規章的法律效力的有效途徑，這在我國部分省市已經實現。而目前最關鍵的問題是，在國家層面，亟需制定專門的《繼續教育法》或《職業繼續教育法》，來規范和指導全國繼續教育工作的開展。如果說原來制定這項法律的立法條件還不成熟，那么現在的條件已經基本趨于成熟。首先，全社會對繼續教育重要性的認識不斷提高，為該法律制定提供了堅實的社會基礎；我國《憲法》第十九條中“國家發展各種教育設施，掃除文盲，對工人、農民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術、業務的教育，鼓勵自學成才”的規定，為該法律的制定提供了上位法法律依據。再次，目前我國繼續教育管理工作已經有了豐富的實踐經驗，各級政府部門的繼續教育立法工作也已具備了相關經驗，形成了法制體系的雛形，這些都給該法律的制定提供了必要的實踐基礎。由此看來，制定國家層面的繼續教育法律法規正當其時。總之，繼續教育立法不單單是出臺一些法律規定的問題，更重要的是統籌各類人才的培訓工作協調發展的問題。我國繼續教育實踐中出現的一些基礎性、普遍性問題，比如某些有法不依的現象，或者是繼續教育資源投入不能產生期望的效果的現象，都與繼續教育法制體系的不盡完善有所關聯，因此，大力推進繼續教育立法應該成為保障我國繼續教育順利健康發展的一項基礎性的重要工作。

作者：聞建華 單位：浙江萬里學院