農(nóng)村集體土地的所有權(quán)法律思考

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摘要：報告進(jìn)一步明確了當(dāng)前階段我國深化農(nóng)村土地制度改革的方向，仍然是完善所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置制度?！叭龣?quán)”體系中所有權(quán)占據(jù)根本性的地位。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)雖然幾經(jīng)變遷，在相當(dāng)一段時期內(nèi)起到的是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。但目前，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體、客體以及權(quán)能三方面都存在缺陷。在首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”形勢下，通過明確所有權(quán)的主體性質(zhì)、保護(hù)所有權(quán)的客體不受侵犯以及完善所有權(quán)的各項權(quán)能三大措施，有效完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，使建構(gòu)“三權(quán)分置”運(yùn)行體制的歷史大任更快更好的實現(xiàn)規(guī)范化、高效化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地所有權(quán)；農(nóng)村集體；所有權(quán)權(quán)能

1明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體性質(zhì)

對“集體所有”最廣泛的理解為“農(nóng)民集體組織所有”，即農(nóng)村集體土地的所有權(quán)只能歸屬農(nóng)村集體，特定范圍內(nèi)的農(nóng)村集體形成的組織也擁有集體土地所有權(quán)［1］。這一現(xiàn)狀，能克服農(nóng)地流失的現(xiàn)象，這種流失是因為共有中分割的出現(xiàn)而導(dǎo)致的。并且，這種情形，并不至于出現(xiàn)集體被架空的情形，以致形式化，最終成為議事集合的空口令。也就是說，所有權(quán)必須是由具有獨(dú)立性的民事主體享有單獨(dú)所有權(quán)［2］。自然人、法人和非法人團(tuán)體三者是民事主體的三種形態(tài)。同樣，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體要想成為真正的法律概念，就必須成為至少是以上三者其中之一。而自然人是指有生命的法律人格人，非法人團(tuán)體的典型是合伙企業(yè)，去掉此兩者，農(nóng)村集體順理成章為“法人”。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，滿足以下幾點便具備法人資格，必須具有獨(dú)立的意思、獨(dú)立的名稱、相對獨(dú)立的財產(chǎn)，并且責(zé)任也要獨(dú)立。如今，“村民小組”是現(xiàn)行的農(nóng)村集體組織形式之一，有許多村民小組已經(jīng)有了自己獨(dú)立的名稱，也有了相對獨(dú)立的與農(nóng)民個人的財產(chǎn)區(qū)分開來的財產(chǎn)。村民小組成為獨(dú)立的承擔(dān)責(zé)任主體，也具有獨(dú)立的意思。給予農(nóng)村集體的“法人”屬性，能夠使我國現(xiàn)行法律農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不再虛位，農(nóng)村集體不再含糊不清。據(jù)此，農(nóng)村集體法人內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)也可加以進(jìn)一步明確。首先，決策機(jī)構(gòu)是村民大會，代表農(nóng)村集體行使決定權(quán)，也就相當(dāng)于公司中的股東大會。其次，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是村民委員會，執(zhí)行村民大會的各項決議，處理日常事務(wù)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)是黨支部，全心全意為人民服務(wù)始終是中國共產(chǎn)黨的宗旨，黨組織監(jiān)督農(nóng)村集體，可以有效保證公平公正，正是順應(yīng)了民意，在工作中，還會提高共產(chǎn)黨員的黨性，更好的發(fā)揮其先鋒模范作用。

2保護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)客體不受侵犯

“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”要求我們不遺余力保證農(nóng)村集體土地所有權(quán)客體的不受侵犯性，必須加大公權(quán)力介入的限制力度，把農(nóng)村集體確定為農(nóng)村土地的直接所有權(quán)人，這一定是在新形勢下的特殊的共有權(quán)人。如此一來，農(nóng)民的身份地位得到了很大程度的提升。土地是我們?nèi)祟愖钪匾纳a(chǎn)資料及生活資料，可以更有力的保護(hù)農(nóng)民對土地的占有權(quán)與使用權(quán)。目前，公權(quán)力介入的大手主要伸向了“征地”與“拆遷”兩個領(lǐng)域，自改革開放以來，國家對農(nóng)民土地一直保持低價征用，至少導(dǎo)致農(nóng)民損失了兩萬多億元的土地財產(chǎn)。征收土地這一國家的正當(dāng)行政執(zhí)法行為，必須堅持行政合法的原則并符合實體性與程序性各項法律規(guī)定才稱得上“正當(dāng)”一詞。通過明文立法，給予農(nóng)民土地所有權(quán)，并且要大力加強(qiáng)完善相關(guān)程序性各項規(guī)定。譬如，農(nóng)民如果對征收土地問題存有異議，司法機(jī)關(guān)允許其提起訴訟，要求政府對征收土地系列行為予以公示，對征收土地行為進(jìn)行雙方面論證，這樣的做法切實保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)了和諧社會的穩(wěn)定。國家征地行為得益于現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展，但是中國目前法律仍然模糊、執(zhí)法仍然任意性和補(bǔ)償仍然低價，的確亟待修正與完善，國家征收土地必須加以規(guī)范化。對此，美國的土地征用制度可以為我國所用。美國是人權(quán)保護(hù)做得最完善的國家，憑借憲法這一根本大法對農(nóng)民的土地所有權(quán)做出明確規(guī)定，不容忽視，切實保護(hù)公民的人身財產(chǎn)和權(quán)利。那么，關(guān)鍵的問題來了，如何建立這一“正當(dāng)?shù)某绦颉?？又如何界定“公平的補(bǔ)償”呢？縱觀我國目前情形，政府征地必須嚴(yán)格區(qū)分出公益性用地與經(jīng)營性用地兩者的界限。而且，國家的強(qiáng)制性征地屬性應(yīng)該是以公益性質(zhì)為首，其中包括交通、能源、資源、水利、公共設(shè)施等，法律應(yīng)該明確公示出公益性用地要用在何處。而商業(yè)性用地不可以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為托詞，借國家的鐵腕手段強(qiáng)制性征地，而是必須利用市場這一“看不見的手”獲得使用權(quán)，例如，購買、租賃農(nóng)村集體所有的土地等等，其購買、租賃價格也必然不能過高或過低，應(yīng)由市場杠桿決定，縱使是用于公益活動的征地，補(bǔ)償也不應(yīng)該是行政化，而是要市場化。像美國、加拿大一些發(fā)達(dá)國家及地區(qū)，都是要首先考慮補(bǔ)償征地造成的實際損失，并且由市場這只“看不見的手”確定價格。發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗值得我們?nèi)【A去糟粕，因時制地加以借鑒。在農(nóng)民擁有土地的處分權(quán)之前，土地市場上以國有土地使用權(quán)為主要流通形式，并不是土地所有權(quán)［3］。國家征收農(nóng)村土地，轉(zhuǎn)為國家所有以后，才可以再度移轉(zhuǎn)，這屬于典型的公權(quán)力介入，并不是什么所謂土地的移轉(zhuǎn)問題。雖然法律禁止集體土地進(jìn)行市場交易，但是實際上，集體土地的買賣與流轉(zhuǎn)等交易行為從來沒有停止下來過。要把眼光放得長遠(yuǎn)，農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場也是市場經(jīng)濟(jì)的要求。

3完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)法律權(quán)能

在明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的“法人”性質(zhì)后，有效合理的保護(hù)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)客體權(quán)利，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律權(quán)能便指日可待了。首先，在占有權(quán)方面，各農(nóng)民集體具備了法人身份，其占有權(quán)便是實際之權(quán)，是現(xiàn)實意義上的享有，而不再是曾經(jīng)抽象意義上的占有了。農(nóng)民集體肩抗重任，他們需要改良耕作環(huán)境、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，以確保其更有力的行使集體土地上的所有權(quán)。其次，在使用與收益權(quán)方面，依照現(xiàn)行法律，集體土地使用權(quán)的份額必須若要進(jìn)行調(diào)整向有關(guān)部門報批，在法人制度下這種情形可以得到有效解決，法人股權(quán)流轉(zhuǎn)的形式已發(fā)展成熟，在公司運(yùn)行中屢有成功案例［7］。參照此方式，在集體土地使用權(quán)的份額需要內(nèi)部調(diào)整的情形出現(xiàn)時，可以由成員集體協(xié)商予以分配，如若協(xié)商不成，便可采用按所占份額分配，若無所占份額，便可平均分配。在集體土地使用權(quán)需要流轉(zhuǎn)向集體外部之時，該集體內(nèi)部成員享有優(yōu)先分配權(quán)［4］。最后，在處分權(quán)方面，出于保障農(nóng)地的目的，有些集體土地經(jīng)我國法律規(guī)定是不得處分的，不能夠商業(yè)化來避免影響國家農(nóng)地的保障［8］。及時賦予農(nóng)村集體法律人格，我國土地的所有權(quán)利主體除了國家，也就又有了第二種，即農(nóng)村集體。處分權(quán)也就自然而然的落入了兩者手中。在如今農(nóng)民集體還沒有充分的法律保障，以致于與國家相比之下的劣勢也就可見一斑了。農(nóng)民集體所有權(quán)下的土地必須經(jīng)過國家征收的正規(guī)程序才能轉(zhuǎn)化為國有，但是一旦集體土地?fù)u身一變?yōu)閲?，再想變回集體土地就是難上加難了，可見這一轉(zhuǎn)化過程是不可逆的。據(jù)此，在農(nóng)村集體法人資格的正式具備后，法律必須增加相適應(yīng)的土地贖買機(jī)制，必須使上一轉(zhuǎn)化過程變?yōu)榭赡?，要首先限制土地用于農(nóng)業(yè)，允許農(nóng)村集體法人對國有土地拿回“賣身契”，再次成為農(nóng)村集體土地。這種集體與集體之間土地所有權(quán)的處分，改變的僅僅是哪一方集體，國家、此農(nóng)村集體或是彼農(nóng)村集體，因其土地的權(quán)利屬性并沒有被影響，依然是農(nóng)業(yè)用地，這樣一來，也就恰恰保障了整體農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量，在大原則上也適應(yīng)了社會主義公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

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作者:冷嚴(yán)思 單位:中國刑事警察學(xué)院