安徽省農村集體土地確權制度改革的經驗

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[摘要]農村集體土地確權登記制度改革被理論界稱為繼家庭聯產承包責任制以來的第二次中國農村改革，確權登記制度改革的核心是農村集體土地經營、承包、所有三種權力分置改革。本文試圖通過對全國農村集體土地確權登記試點的安徽進行調查，總結其改革的主要做法與經驗，旨在為我國全面推行農村集體土地確權登記制度改革提供有價值的參考。

[關鍵詞]安徽省；集體土地制度；確權；改革機制

一、我國農村集體土地確權登記制度改革的理論與實踐探索

農村集體土地制度改革的實踐證明,以單個家庭承包經營權為主要特征的,在增加糧食產量、促進農業增產的同時，也存在農業產業經營的規模偏小、耕地的碎片化等現象。中央、省和市相繼出臺一系列鼓勵農村集體土地流轉的條例和政策，但仍存在有部分農場主思想認識模糊、改革缺乏內生動力等現實難題。如何從制度層面設計農村集體土地產權流轉已成為農村綜合改革的焦點之一。錢忠好（2012）認為：賦予農民長期穩定的農村集體土地產權，能夠穩定農戶的社會保障權益。宋輝、鐘漲寶（2013）認為：鄉村土地產權制度的管制與土地經營權的不穩定性會影響土地流轉的規模。田傳浩、賈生華（2014）提出：家庭聯產承包經營權的穩定性與國家政策持續性成正比。Feng(2015)認為：農村集體土地所有權的不安全性影響農民承包經營權進入土地租賃市場的積極性。葉劍平等（2016）提出：我國現行農村集體土地產權制度與國有土地產權制度的雙層體制是阻礙農村集體土地市場化形成的關鍵要素。2014年中央一號文件提出：“加快農村集體土地產權制度改革，探索農村集體土地經營、承包、所有三種權力的分置改革”。2015年中央一號文件強調：“農村集體土地產權制度改革的重點要確地到農戶，探索確權、確股、不確地的農村集體土地產權制度改革”。2016年中央一號文件提出：“進一步完善農村集體土地所有、經營、承包三種權力的分置改革辦法，依法有序推進農村集體土地經營權規范流轉”。綜上所述，理論界對“四荒地”產權歸屬、農村集體土地確權糾紛化解機制等問題的立法與改革決策的研究不多。雖然山東、安徽等12省區農村集體土地承包經營權確權登記試點改革取得可喜成績，絕大部分農民的是支持和認可的，但此次農村集體土地確權對“四荒地”產權歸屬沒有列入農村集體土地確權登記范圍。本文試圖通過對安徽省農村集體土地確權改革試點的主要做法與經驗進行總結,旨在為我國全面推行農村集體土地產權制度改革提供啟示。

二、安徽省農村集體土地產權制度改革試點

主要的經驗與做法2014年，安徽省農業委員會、安徽省國土資源廳等省直部門聯合出臺了《安徽省農村土地承包經營權確權登記試點工作的操作方案(試行)》，從登記范圍、工作內容、技術標準和操作流程等方面進行詳細規定。截至2016年12月31日，安徽省三批農村土地確權試點工作基本結束，其主要經驗與做法有:

（一）強化“責任”，突出“三抓”

1.抓制度設計，注重政策銜接。為確保農村集體土地確權登記工作落實到位，安徽省先后出臺了皖辦發〔2014〕6號等11個文件，內容涉及安徽省農村集體土地確權登記制度的總體目標、工作要求、具體舉措等16個的方面要求。安徽省16個地市相繼根據各地實際，在多方征求意見基礎上，制定了詳細的試點方案，為安徽省農村集體土地確權登記試點工作的順利開展奠定了良好的基礎。2.抓部門協調，形成合力促落實。安徽省農委、安徽省政府法制辦等12家相關部門在籌措資金、丈量土地、咨詢服務、建立檔案等方面積極配合，深入研究農村集體土地確權頒證涉及的相關重大政策和試點中遇到的問題，指導各市縣（區）開展工作。3.抓工作督查，規范操作。農村集體土地確權頒證各試點縣結合實際，對試點范圍、目標、內容、保障措施等進行細化分解，并實行掛圖作戰，按照時間節點要求，倒排工期，確保每周有進展、月月有進步，使安徽省農村集體土地確權試點工作有序開展。

（二）強化頂層設計，狠抓“三個環節”

1.理順操作流程，確保農村集體土地確權頒證規范操作不走樣。農村集體土地涉及丘陵、平原、圩區等不同類型，同時涉及相連行政村、土地平整等四界權屬劃分，必須明確如何確保中央、省、市、縣、鄉鎮、村六級政策不走樣，規范流程到位。2.制定操作標準，統一技術要求。土地是農民安身立命之基，如果操作不規范，必然產生糾紛。為此，安徽省就平整耕地的四界、相連行政村、自然村耕地權屬及其區位鑒定等方面,制定詳細的操作標準，為確權工作提供了重要的技術支撐。3.結合安徽省南北差異，完善操作方法。為確保16個地市農村集體土地確權登記工作順利開展，安徽省農委先后召開11次研討會，就人工丈量與航拍、土地承包證書遺失、出嫁女等現實難題，研究制定了統一政策宣傳冊。

（三）加強實踐指導，注重“三個層面”

1.政策解答層面，統一政策口徑。農村集體土地確權涉及國土、農委、檔案、鄉鎮、村及其村民小組和農戶。在確權過程中難免就集體土地四界、權屬、經營權轉包等方面產生糾紛，為統一口徑,安徽省農委在充分調查基礎上,針對各地情況研究具體解決糾紛的方案，制定統一的宣傳冊，讓基層干部群眾按照政策進行解讀和執行。2.政策落實層面，做到三結合。一是堅持政策制定與實際情況結合。二是堅持政策宣傳與農戶認知相結合。三是堅持分類指導與群眾參與相結合。3.政策宣傳層面,分層次分類多維度施策。省、市采取以會代訓等有效形式,開展確權頒證政策業務培訓。縣、鄉兩級采取《致廣大農民一封信》、村民代表會議等多種形式開展各類培訓,通過橫幅、電子顯示屏、標語、公開欄等渠道開展法規和政策宣傳，統一政策解答口徑，及時解答政策、技術咨詢，消除群眾顧慮，為確權工作順利開展創造的良好氛圍。

（四）強化矛盾調處，抓好“三個調處”

1.農民協商,自行解決。針對歷史遺留問題，本著尊重歷史、尊重事實的原則，以農民自行協商為主，村委會調解相結合的方法解決。2.組織協商，協調解決。針對農戶之間、村組之間、相連村之間因權屬糾紛，自行協商不成，組織鄉鎮司法所所長、土地所所長、農經辦主任、鄉鎮分管領導、村委會主任、村民代表、當事人參加的協調會，根據政策、法規及實際情況協商解決。3.多方協作，達成共識。針對協商沒有效果的，依據政策和法律進行化解。與此同時，各縣市區組織開展“回頭看”，對照農村土地確權登記頒證的各項標準規范,深入查找問題,認真進行整改，舉一反三,及時做好糾錯、糾偏工作，確保確權登記頒證工作做到“確實權、頒鐵證”。

三、安徽省農村集體土地確權登記頒證的實踐啟示

農村集體土地實行規模化、集約化、標準化、信息化經營是現代農業發展的必然趨勢，而農村集體土地能否合法、合規進行可持續流轉是核心。

（一）嚴把政策落實關，全盤謀定是保障

根據中央政策，結合安徽省南北差異的實際，在充分調研基礎上，針對安徽省山區、平原、圩區等地形復雜的情況，提前謀劃、統籌考慮安徽省試點實施意見。在前期招標測繪公司時，根據圩區、山丘區、城郊區、平原區實際將全省分設四個標段，合理確定招標限價，對外招標。安徽省這種將招標時外業測繪和數據匯交、平臺建設打捆招標模式,使測繪公司既負責外業測繪，又負責數據檢測、匯交，實現了測繪數據和平臺建設的無縫對接，減少了數據匯交招標環節。

（二）嚴把信息錄入關，調查摸底是基礎

安徽省把農村集體土地第二輪承包經營權作為這次全國土地確權發證的依據。為使確權登記工作有序開展,安徽省建立了入戶調查與航拍、人工測繪相結合的辦法,將每戶集體土地產權、四界、轉包、人口變遷等信息錄入安徽省檔案局設計的農村集體土地確權登記系統，同時打印紙質材料讓農民簽字確認。這種模式對后期地籍權屬調查和地塊指界能起到事半功倍的效果，是開展農村集體土地確權登記的基礎工作。

（三）嚴把公示確認關，反復糾錯是核心

堅持把糾錯貫穿確權工作始終，強調質量第一，進度服從質量，按照“每戶必到、田塊必到”的要求，現場指認田塊、核實四至。并將有關圖件、表格審核后，逐村逐組進行張榜公示，以村民小組會議形式對公示內容逐項、逐戶、逐地塊進行核對、校正。

（四）嚴把制證發證關，創造條件解難題

鄉鎮分管領導負責村委會組織指界小組成員對打印完成的經營權證書進行審核把關,對出現錯誤的經營權證進行修改完善,對審核無誤的經營權證交由村委會組織發放。與此同時，按照“三級建檔，永久保存”要求，各縣（市）區、鄉、村三級克服困難，千方百計騰出場所，改造升級成符合標準的檔案室。安徽省這種“三審三定三級建檔”模式，為實現農村集體土地確權頒證數字化管理奠定了基礎，也為建立健全農村集體土地確權頒證全國聯網奠定了基礎。

作者:伍萬云 單位:宣城市委黨校