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【摘要】農村土地問題是新時期我們黨和國家全面建成小康社會的重要著力點,進一步發揮農村土地優勢加快農村經營模式的轉變具有重要的時代意義。回顧歷史展望未來這將為我們提供充足的信心,只有把握住了歷史,解決當下存在的問題,就一定能把農村農民問題推向更加美好的未來。
【關鍵詞】農村;土地制度;歷史;流轉模式
1建國后我國農村土地制度形成歷史回顧
從歷史上來看,除原始社會外,我國各個時期都有相應的土地制度,而土地制度不是從來就有的,它是歷史的發展的產物,是在私有制產生后才出現的。我國的集體土地制度的歷程主要是建國后的一段時期內經過不斷地調整而形成發展。總的來說集體土地制度的形成在建國后經歷了三個階段的變革才最終穩定下來:第一,個人所有時期。建國后黨在廣大新的解放區進行了,將封建地主土地和奴隸主土地分配給廣大農民,自此到社會主義改造完成之前這個時期全國建立起農民土地所有制代替了原來落后的封建土地所有制和奴隸主土地所有制,從此農民實現了當家做主的理想,但是很快由于新中國經濟基礎薄弱,分散化、零散的個體生產無法滿足社會主義工業化建設的要求,自1953年起國家主導的農村合作化經營組織開始建立,逐步克服了生產資料不足,個人生產效率低下的障礙。第二是集體所有制時期。這個階段可以分為兩個時期,一個是符合實踐要求的高級合作社階段,一個是背離一般規律的“大放衛星”的階段。最終由于發展道路指導方針出現激進冒險的錯誤,犧牲了廣大農民的權益,破壞了農村經濟,給國家帶來巨大損失。第三個發展時期嚴格來講土地所有制的性質沒有發生任何改變,但是由于實行了家庭聯產承包制后對土地的經營方式做了大的改革。這樣就和之前的農村面貌形成巨大反差。在黨和國家的政策支持下,新時期的改革就從農村如火如荼的展開了。但是進入到新時期這樣的制度活力在慢慢降低,在改革開放中我們發現中國是一個農業大國,但不是一個農業強國,要徹底的改變農村面貌,增加農民收入,發展現代農業,就必須探索新的發展方式,這最先開始于改革開放最前沿的沿海地區,經過不斷地實驗和實踐開創了一個又一個現代農業發展成功的模式,為黨和國家在政策制定和廣泛推廣上做好了理論和實踐的準備。改革開放以來,農民一直在土地的生產性收益上做文章,效益也為世界所見證,中國人民的勤勞用世界7%的土地養活了占全球21%的人口,創造了一個世紀奇跡,但是后工業化時代的到來,城鎮化的飛速發展,已經把生產性收益的發展極限推向臨界值。當前,我們要實現百年中等發達國家理想,要實現中華民族的偉大復興,要實現維護世界和平與發展的國際形象,要求我們還需繼續努力,改變農村生產力落后現狀,發掘一切發展的動力,而土地的財產性收益的發展和常態化,是我們必須適應的世界潮流。在不改變現有制度下如何來挖掘農村集體土地的更大的生產性收益和財產性收益?作者認為應該把握住兩個方面的原則:首先要在“確權”基礎上用法律筑起一道農民利益的堅固“護城墻”。其次就是把一切有效流轉方式都曝光在可見層面,做到規范、靈活、個性,杜絕“一刀切”的簡單粗暴工作方式,積極推進農業的現代化進程。可以說當前是我國農村發展的有一個巨大機遇期,做好農村土地流轉工作將會極大地有利于“三農問題”的破解。
2全國農村土地流轉的典型案例分析
改革開放以來,對于土地流轉制度和方法的探索一直都沒有停止,本文根據歷史發展脈絡,選取比較具有代表性的幾種模式分析發現,隨著探索的深入他們在保護農民權益做的有益探索逐漸完善,當然也暴露出一些不足。
2.1南海模式
南海模式實在上世紀80年代,大量外資集聚到東南沿海地區,大量的用地需求和國家嚴格的土地制度形成尖銳的矛盾。為發展經濟在地方政府的鼓勵下,集體組織探索出土地入市流轉的早期土地股份合作制。集體組織將集體土地統一入股,按照社區農民戶口配股,農民享有永久分紅權,土地的規劃、開發、出租、收益均由集體組織負責,以村為單位成立股份公司,負責行政村的相關事宜的協調和利益分配,在股權設置上,土地股份公司在扣除經營性成本后的49%作為分紅,51%的收益作為預留基金,作為進一步規劃發展使用。在社區范圍內,股權可以任意的處置,封閉的社區限制和行政村相重疊,農民沒有比較自由的選擇權。南海模式正是這樣的流轉經營模式導致農民權益兩個方面影響:首先,農民的流轉自愿性被忽視,選擇權受限制,集體經濟組織可以不受監督的強制損害農民的個體利益。第二個方面就是,固定分紅比例,以及集體組織話語人控制著絕大部分的流轉收益,一方面不利于農民收入的較大增長,另一方面就是人的風險經營行為要全體農民承擔,可能出現腐敗的經濟問題,損害農民的集體利益。
2.2昆山模式
昆山模式是在倒逼機制下的成功典范,上世紀90年代昆山遭遇到前所未有的困境,各項經濟指標處于全市倒數第一。為破發展瓶頸,逐漸探索出一條通過“復墾”方式獲得非農建設用地的“額度”。村自治組織組織農民自愿成立投資協會或股份合作社,采取對外招租方式投資廠房工廠開發,以此獲得財產性增值收益。很快在上海的帶動下,實現了全部可用建設用地的利用,農民根據協議選擇分紅或者建設出租,通過這樣的方式農民可以獲得80%以上的租金收入,大大的提高了土地的利用效率。昆山模式與南海模式都是通過這種做法也增加了企業用地的選擇性,正好滿足了工業化、城市化的發展要求,這樣的結果就是交易費用減少,企業生產成本和合同履行成本均下降,農民權益切實得到保護。但是昆山模式對農民行使權力的限制較小,農民監督集體組織比較容易,從最大程度上保障了農民參與權、選擇權、知情權、收益權等基本權利,這比南海模式要好些,但是由于建設用地指標的限制無法最大限度的發揮土地規模效益,同時個人選擇的自由又限制了其擴大經營,導致農民的抗風險能力低下。
2.3重慶地票制度
重慶的地票制度更多的是借鑒南海模式和昆山模式等有益經驗上,通過發展形成了一套比較靈活、高效的農村土地流轉模式。地票通俗來說就是票據化的建設用地指標,通過原有的建設用地復墾為耕地后形成的土地掛鉤指標在重慶全市范圍的農村土地交易所掛牌流轉,獲得的用地指標。這樣既解決了城鎮化建設用地問題,也是對耕地“占補平衡”的新的探索。經過幾年的探索基本上形成了一套適合當地發展的“地票”流轉制度,國家也在各項制度上給出了相應的指導意見,在2009年的國務院《意見》中指出改革的最終目標是建立城鄉統一的建設用地市場,探索完善配套的政策法規。重慶市的做法主要是通過六個步驟三階段完成“地票”的流轉。第一個階段為地票生產階段分為三個步驟:簽定農戶協議,落實補償政策—達成復墾經營合同—驗收合格出指標。其次是地票的交易階段主要分為兩個步驟:交易平臺掛牌—打包拍賣發“地票”。最后就是地票的使用階段主要就是地票持有人完成開發利用后,相關部門收回注銷。重慶模式相比較南海模式和昆山模式,在保護農民基本土地流轉收益的基礎上,做了更多有益的探索和制度創新,特別是城鄉指標的互換不僅解決了城市發展土地緊缺的問題,同時降低了農民融入城市的成本,這一點的成就充分展示了制度的人性考慮,這樣的流轉程序取得了可觀的成績,有利于消除城鄉二元結構的潛在差距,在一定區域內有利于農民市民化的進程,降低了轉化成本,有利于和諧社會的構建。但是在流轉的過程中也暴露出一些不足,打包交易方式靈活度不夠,導致價格差異和地票浪費現象。地票申請制度不健全,地票持有人辦理程序復雜,缺乏制度保障。再加之在利益補償機制中缺乏個性化設計,導致失地農民補償不合理。
3全國土地流轉的成效分析
總結全國土地流轉經驗來看取得了一些可觀的成效,第一,農民通過土地流轉獲得了更大的財產性收益,得到了實惠;第二,農民的流轉權和選擇權得到有力的維護,集體所有權的財產收益權利得到發揮。第三,土地作為重要的生產要素,在流轉中體現出重要的資產價值。第四,緩解了城市發展土地“瓶頸”問題,開啟農民市民化的低成本渠道和可行之法,盤活了農村經濟活力。第五,建立比較發達的土地交易市場,為形成全國性的土地交易市場打下基礎,同時土地被集約化經營發展,提高了土地的利用效率,為探索國有土地和集體土地的“同權”軌道的開通走出了重要的一步。通過分析,我們不難發現以上幾種土地流轉的模式的共同特征,首先,都是在經濟快速發展的形勢下做出的制度改善,也是在一些經濟較好的區域開展的。其次,各級政府特別是基層政府對流轉的影響明顯。再次,都是復墾方式換取建設用地指標,受政策指標限制較大,而作為農民生產對象的耕地流轉經營政府和集體組織熱情不高。最后,流轉中的農民集體權益得較好的實現,但不同程度對個體農民的利益存在或多或少的侵害現象普遍的存在。當前,擺在我們面前的最大問題就是如何在西部經濟欠發達地區實現廣大農民的財產性、生產性制度創新,包含改善居住、生產、生活水平的綜合農村土地流轉創新的研究探索。這或許可能在成都市統籌城鄉背景下的綜合改革中發現一些啟示。作者簡介:陳林,1989年生,男,法學碩士,助教,川北醫學院思想政治理論課教研部教師,主要從事馬克思主義理論教學與研究工作。
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作者:陳林 單位:川北醫學院