談法經濟學視角下的集體土地拆遷問題

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摘要：用法經濟學相關理論指導集體土地拆遷問題，可以化解的“蟻象博弈”格局。為此，應建立行政問責制、建立透明、公開、公正、民主的拆遷程序制度、制定公平合理的拆遷補償制度以及暢通救濟渠道，進而保障在拆遷行為中實現公平正義，達到社會效益和經濟效益的統一。

關鍵詞：法經濟學；集體土地；拆遷；社會效益

一、問題的提出

薩維尼早在《論立法與當代使命》中就提出：“法首先源于風俗習慣與民眾的法律確信，其次是由于法學的著作而來的。一個民族的法律制度，像藝術和音樂一樣，都是該民族文化的自然體現，不能從外部進行強加。在任何地方，法律都是內部力量推動的，而不是由立法者的專斷意志推動的。”[1]法必須反映一個民族之精神，這是薩維尼對法之本質之認識：沒有經過實效化和民族化的法律注定只是死的法律。而濫觴于芝加哥的法經濟學歷經四十余年的發展，對經濟學、法學、社會學都產生巨大影響，且早在1983年便已引進中國，但法經濟學這一理論并未充分的與中國社會現實充分結合，更遑論形成中國化的法經濟學理論，在某種程度上形成了理論與實踐脫離的“兩張皮”的格局。而蘇力認為：“本土資源本非只存在歷史中，當代人社會實踐中已經形成或正在萌芽發展的各種非正式的制度是更重要的本土資源。”[2]結合上文，用法經濟學對集體土地拆遷問題的研究至少有兩個含義：1.以集體土地拆遷問題作為法經濟學理論的研究對象，集體土地拆遷事實上涉及到了政府、開發商、被拆遷人的三方博弈，用法經濟學的分析工具避免博弈中出現零和效應，實現資源的最優化配置。2.以集體土地拆遷等問題的研究為依托，以“本土資源”為出發點，創建中國化的法經濟學理論，使法律移植不僅僅介紹了先進理論，更是圍繞現實問題構建本土化的法經濟學理論。第一個層次是第二個層次的基礎和起點，第二個層次是第一個層次的發展和拔高，兩者互為表里互為依據。

二、集體土地拆遷問題引入法經濟學的必要性

1.法經濟學的可規避拆遷中的“蟻象博弈”格局

一般情況下，集體土地拆遷是作為拆遷者和被拆遷者之間的雙方博弈。不同于國外經驗，當前社會的拆遷主要是有政府部門強力推行的。因此，在拆遷中事實上是一種三方博弈的格局，即：政府、開發商、被拆遷人。開發商有雄厚的資金實力，地方政府擁有行政資源，開發商在開發項目中受到市場利潤的強烈驅動，地方政府則有著加快城市化和商業化的實際需要，拆遷可以同時滿足開發商和政府的雙方訴求，這就形成了開發商與地方政府作為拆遷人一方與被拆遷人一方進行利益博弈的格局。博弈格局的力量對比態勢取決于雙方擁有的資源。這種資源從廣義上說既有能夠調動一切有利條件的能力，也包括博弈雙方的經濟實力、信息攝取能力等。作為拆遷方，不但開發商擁有優勢地位的經濟實力，地方政府更是擁有極其相當的公權力資源，其攝取信息的能力和動員社會資源的能力是具有壓倒性的優勢。因此，被拆遷方注定進行的是一場不平衡的博弈，對抗拆遷方就猶如螞蟻對抗大象一樣的劣勢，故稱之其為“蟻象博弈”。這種不公平博弈的結果，往往導致利益沖突無法協調，出現一種玉石俱焚的零和博弈的局面，激化社會矛盾，影響社會安定和經濟發展。而在法經濟學的視角下，往往在分析社會問題時希冀尋求一種經濟學基礎，以試圖發現社會問題之后的經濟邏輯，以完善法律的制定和實施。法經濟學本土化完全可以選擇經濟理性、理性選擇理論來分析和解決“蟻象博弈”般的拆遷問題。這是因為利用法經濟學的分析方法研究拆遷問題，即運用經濟學的經濟、效益、風險、最優化、均衡、收益等概念和工具來描述、解析、評判拆遷制度、拆遷行為、拆遷效果。考慮拆遷問題的經濟后果是不可避免的，然而以往的法律法規對拆遷對社會造成的經濟后果卻涉足甚少，更談不上運用法經濟學的理論和方法去探討和研究這樣后果。在某種程度上忽視了拆遷糾紛給社會資源配置、社會財富總量產生何種負面效益。具體而言，在市場經濟下的拆遷行為，應當合理考慮被拆遷方的經濟訴求，要把法律對個別拆遷行為的評價視角有拆遷雙方主體延展到整個社會。換言之，要把個別的拆遷行為置于社會整體利益下加以考量和認知，一切不符合整體社會資源優化配置的拆遷行為，都應該予以否定的法律評價，并設定相當的限制。因此，要運用法經濟學的分析工具，準確的理解法律精神和利益沖突，實現社會資源優化和社會效益的統一，避免出現“蟻象博弈”的格局。

2.法經濟學本土化可達致和諧拆遷之路

眾所周知，行政權力應該受到合理的規制，時刻保持著克制，權利應該制約著權力的行使，權力保障權利的實現，只有把權力關在籠子里，才可以達到社會效益和經濟效益的統一。而現行的有關城市拆遷法律、法規，卻在某種程度上激勵政府濫用行政權力，巨大的利益驅動也刺激著權力濫用。在已經發生的一些暴力拆遷中，足可見不受控制的行政權力對社會和公民侵害有多么的巨大。法經濟學的分析方法被束之高閣，被拆遷人的服從義務被強化到了極致。而對于政府而言，采用強制措施和無所不能行政權力是成本最為低廉、效率最高的一種手段。在政府主持下的拆遷活動中，根源于幾乎不受限制的權力，政府可以基于成本——收益的考量而采用某些過度的手段，以致于給了暴力手段的存在空間。因此，法經濟學的及時介入，可從根源上杜絕政府濫用行政權力，侵犯公民的財產權和人身權的可能性。運用法經濟學的分析工具，可以提高政府單方行動的運營成本，讓濫用權力的成本讓政府高的無法承受。使得無論何種情形下政府使用暴力手段拆遷，都必須付出高昂的代價，設置各種制衡的手段，把不受限制的權力馴服，把權力真正的關進籠子里。進而迫使政府不得不直接對社會、公民負責，而不是只關乎個別領導的政績形象。在這種情形下，一個理性的政府只能采用溫和的手段解決拆遷中的糾紛。

3.法經濟學可以協調拆遷各方的利益沖突

毋庸置疑，在集體土地拆遷問題這一社會矛盾的背后，事實上隱藏著一個不可調和的經濟矛盾。[3]只有用法經濟學獨有的學科視角，分析拆遷方和被拆遷方之間的利益關系，協調雙方之間的經濟矛盾和利益沖突，才可以真正的實現資源的優化配置。通過分析可以得知，拆遷方和被拆遷方利用自身的資源和信息，創造出有利于自身的有利局面，從而實現經濟效益的最優化。因此，在法經濟學的思想指導下，需要在法律規制和法律運行中協調政府、開發商、被拆遷人的利益分配，根據市場規律調節拆遷行為，讓交易行為有法可依、有法必依。出于經濟學的精髓思想，只有保障被拆遷方的經濟利益，提高拆遷方的違法成本，杜絕暗箱操作等不當行為，切實做到信息對稱、地位平等，采用收益——成本分析的理論工具對拆遷行為進行規制，保障利益的公平分配和效率的提高。

三、法經濟學規范拆遷行為的途徑

1.建立行政問責制

法經濟學認為，現代社會中的政府必然是一個責任政府。一方面，為了維護公共利益、發展社會經濟、提升社會整體福利，應授予政府一定的行政職權。但是政府也應貫徹依法行政，就違法行為應承擔相應的法律責任。而在集體土地的房屋拆遷問題上，行政機關應該遵守法律程序，維護被拆遷人的相關權益，保障被拆遷人的知情權，接受公眾監督。在拆遷行為中做到合理行政，嚴禁暴力拆遷等違反法定程序的行為出現，防止借用公共利益名義濫用行政權，確實保障被拆遷人的人身權益和財產權益。政府機關濫用行政權力的動力來自于利益和政績的驅動，除了從中獲得巨大的經濟利益以外，更有助于創建“形象工程”，以此彰顯政績的顯著。而這些政績則成為了行政主管官員晉升的籌碼，也正式出于如上的利益驅動，地方政府才不惜冒天下之大不韙而大行拆遷改建，乃至赤裸裸的無視憲法對財產權捍衛、物權法對物權的保護。基于此，有必要運用法經濟學的思路增加行政官員違法違規的成本。譬如可以借鑒礦難事故和食品安全事故中的首長問責制以及一票否決制，即若在某地區發生違法違規拆遷導致人身、財產損失之時，對該地區的行政首長實行追責，并對主管人員進行行政處分、觸犯刑法者予以刑事處罰。以此杜絕政府部門工作人員在拆遷時無視人民群眾的生命安全和財產權力。

2.建立透明、公開、公正、民主的拆遷程序制度

被拆遷人的抵觸情緒，多是由于現有的拆遷制度不合理所致。現有的拆遷制度，包括決策制度、執行制度、補償制度、救濟制度都是由政府部門訂立。按照法經濟學的思路，單方制定交易成本，無疑會極力壓縮己方的交易成本、而擴大對方的交易成本，以此獲得最大的收益。這種不合理的制度安排幾乎堵塞了一切利益表達渠道，所以有必要建立公正、合理的交易程序，使得雙方的交易成本盡量的趨于平衡，只有在這樣的情形下，才有可能實現資源的最優化配置。基于此，可以在決策制度、執行制度、補償制度、救濟制度中實行聽證制度，加大程序制定過程中的公開性、透明性、合法性，取得社會的合理信賴。

3.制定公平合理的拆遷補償制度

目前的集體土地拆遷中，還未能實現國有土地與集體土地房屋征收與拆遷的同等補償，城鄉之間、不同地區之間的補償標準還存在著巨大的差異，而現行的法律法規對此尚無統一調整。對此，有必要對《土地管理法》進行修改，對集體土地拆遷和補償進行合理規范。但是，城鄉間區別大、地區經濟發展不平衡是我國現階段的現實國情，在制定集體土地房屋征收與拆遷補償標準時，應考慮到各個地區的經濟發展水平和實際差異，在上述法律法規的規定范圍內，授權省級人大或政府根據具體情況制定相關的法規規章，因地制宜的制定拆遷補償的具體標準，但是，應避免權力的層層下方，杜絕可能存在的濫用公權力。鑒于農村土地不能直接通過市場實現交易流轉，不能采用國有土地的形式通過土地一級市場進行招拍掛而實現出售，導致農村集體土地缺乏明確的市場價格以供參考，又進一步的導致了集體土地在征收與房屋拆遷的補償標準普遍低于市場公允價值。為此，在拆遷補償款的議價過程中，可建立農民與政府直接溝通、協商的對話機制，雙方在意思自治和公平公開的基礎上形確定補償價格，進而在事實上實現補償價格的公平合理。但是農民群體在拆遷中的處于弱勢地位，更無力對抗公權力以“公共利益”而推行的強制拆遷，所以此類對話機制的形成需要一定的制度保障。為實現拆遷中的平等對話，國家應該在保障司法途徑通暢的同時，為拆遷方和被拆遷方創造平等對話的渠道，各自表達合理的訴求，避免矛盾的激化。

4.暢通救濟渠道

法經濟學認為在諸多的強制拆遷案件悲劇中，被拆遷人在面對行政機關的野蠻執法時，往往由于缺乏救濟渠道，而導致了悲劇事件的發生。這與我國行政體制、權力設置不完善有關，所以應完善權力機制的設置，降低行政機關對司法機關的干涉，保障司法機關在處理拆遷案件時的獨立性與權威性，尤其是檢察機關應履行檢察監督責任。應確立農民個體作為被拆遷人獨立的訴訟法律地位，避免僅僅將集體經濟組織作為協議一方，而在實際上剝奪個體農民的訴訟權利。而在法院的立案部門，應加強對此類案件的重視程度，不得無端的拒絕立案；對相關的公共利益審查訴訟也應重視。行政機關應提升執法中的法律意識，建立完全的信訪工作制度，保障農民可通過信訪渠道實現自身利益的訴求。

5.明晰拆遷主體之間的地位關系

在拆遷行為中，政府、開發商和被拆遷人之間實力相差懸殊。政府運用行政權力制定和實施拆遷政策，一舉實行政治利益和經濟利益的最大化。開發商則依據自身和政府聯盟的巨大優勢，實現市場利潤的最大化。這樣的格局決定了被拆遷人處于絕對劣勢的不利地位，地位低下且信息劣勢明顯，始終受到政府和開發商的制約，合法權益處于毫無保障的狀態。為了防止拆遷糾紛的頻繁發生，平衡拆遷主體間的地位關系，關鍵要使得政府的決策公平公正。實現帕累托最有的基本保障在于競爭充分、信息對稱。政府應當保證開發商和被拆遷方擁有同等程度的信息優勢，避免信息不對稱、不同步的情況。同時政府也不便于直接參加房屋拆遷工作，為保證拆遷利益的公平分配，可以采用宏觀調控的手段對集體土地拆遷行為進行監督和管理。

6.改革集體土地產權制度

制度是為約束在謀求財富或是本人效用最大化個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德準則[4]。制度為社會提供一種道德準則，保障人際交往的安全可靠，避免個人主義給集體利益帶來損失，保障社會秩序的有序進行。一項良好的社會制度可以減少交易雙方的交易成本，實現資源的最優化配置，達到經濟效益和社會效益的雙重統一。而土地產權不僅可以規范市場交易行為，還可以促進拆遷工作的順利完成。因此，理清土地產權關系是一件刻不容緩的重要工作，明確土地權力主體的權利、義務和責任、規范市場秩序，保障拆遷主體平等，合理有效的配置土地資源。理清土地產權關系是規范、清晰各個土地主體之間的權利的全能以及相互之間的機構關系，尤其要理順拆遷時土地所有權、使用權和房屋所有權之前的權能轉讓順利，保障土地的合理流轉。嚴格界定土地產權關系極其重要的。拆遷中的糾紛矛盾多集中于拆遷主體之間利益分配方面，只有當拆遷主體的法律地位趨于平等之時，他們的權利義務關系也是均衡對稱的，這樣的博弈才是有現實意義的，不會因主體地位的不平等導致利益分配的不公平，進而導致支付巨大的社會成本。完善土地產權制度讓拆遷主體的地位平等合理，使拆遷工作在法律、經濟方面有牢固的保障，促進拆遷工作的有序進行。

參考文獻：

[1]沈宗靈.現代西方法理學[M].北京:北京大學出版社,1992:32-35.

[2]朱蘇力.法研究的規范化、傳統與本土化[J].中國書評,1995,3:16-17.

[3]郭玉亮.城市拆遷現象透析:利益沖突下的多方博弈[J].現代經濟探討,2011,2:45-49.

[4]羅豪才.現代行政法制的發展趨勢[M].北京:法律出版社,2004:70-75.

作者:劉丁 單位:華東政法大學