集體土地增值收益分配研究

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摘要:十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益”。本文從集體土地增值收益相關(guān)概念、產(chǎn)生來源、構(gòu)成、理論界存在的三大觀點(diǎn)以及所存在的問題等角度總結(jié)了相關(guān)理論研究成果，并對土地增值收益分配存在的問題及解決對策等方面進(jìn)行了總結(jié)。

關(guān)鍵詞:集體土地增值收益;土地產(chǎn)權(quán);研究

綜述

隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，“三農(nóng)”問題日益得到關(guān)注，而農(nóng)民的收入問題也成了重中之重，農(nóng)村土地增值收益的分配則與之密切相關(guān)。針對農(nóng)民在土地增值收益分配中獲利較少的問題，黨的十八大提出要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。2014年的“中央1號文件”中也再次提出了要盡快修訂相關(guān)法律，以保障農(nóng)民公平地享有土地增值收益。此問題一度成為理論界的熱點(diǎn)問題，也成為目前理論和實踐亟需研究和解決的問題。在此背景下，有必要對相關(guān)研究成果進(jìn)行綜合分析。

一、集體土地概念界定

土地增值收益是指農(nóng)地非農(nóng)化建設(shè)開發(fā)后產(chǎn)生的增值，苑韶峰等人則將其定義為“在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，土地經(jīng)過開發(fā)利用后(非農(nóng)用地)的價值與原農(nóng)用地的價值差”。葉培認(rèn)為，農(nóng)村土地增值收益的定義應(yīng)是農(nóng)村土地勞動價值量（已包括各種對于土地的投資所帶來的增值）的增加以及供求變化引起價格增加這兩部分增值給利益相關(guān)方所帶來的收益。由于我國的產(chǎn)權(quán)制度，土地用途的轉(zhuǎn)換常伴隨著土地所有權(quán)的變更，從而在土地出讓價格與土地征收價格之間形成了巨大差異，即土地增值收益。土地所有權(quán)的變更也引起了各不同利益主體之間的矛盾與分配不公問題的出現(xiàn)。

二、集體土地增值收益產(chǎn)生來源

土地增值可分為因提高土地生產(chǎn)力而產(chǎn)生的直接投資增值、除土地使用者或經(jīng)營者以外的投資者投資使得臨近土地價值提升產(chǎn)生正外部性的間接投資增值、土地供求關(guān)系影響的市場供求性增值、土地用途改變或土地利用率提高而引起的土地用途轉(zhuǎn)變增值。鄧宏乾認(rèn)為，將土地增值按價值構(gòu)成可分為兩方面，一是土地物質(zhì)價值增值，另一個是土地資本價值增值。諸多學(xué)者也將土地增值按形成原因分為人工增值和自然增值兩類。自然增值即土地用途的改變、供求關(guān)系變化等外部因素形成的土地增值。人工增值是土地所有者或使用者對土地進(jìn)行投資產(chǎn)生的土地增值。農(nóng)村土地的增值收益主要包括兩方面：一為農(nóng)村土地的外部轉(zhuǎn)用增值收益，即通過國家政府征地，土地所有權(quán)發(fā)生變更；二則為農(nóng)村土地的內(nèi)部增值收益，即不通過政府的征收征用，土地所有權(quán)未發(fā)生改變，而通過投資及供求變化所引起的土地增值。其中包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增值收益和農(nóng)村土地非流轉(zhuǎn)增值收益。朱艷麗認(rèn)為，土地增值收益不僅具有靜態(tài)性收益，也包含動態(tài)性收益。還有學(xué)者認(rèn)為，土地增值收益形成機(jī)制來源于制度租的形成、農(nóng)村土地地租的增加，土地、資本、技術(shù)和勞動要素的投入以及商品的供求關(guān)系也會影響價格的變動。縱觀上述觀點(diǎn)，土地增值收益無論從產(chǎn)生來源、構(gòu)成等在理論界均持有不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，不同來源的土地增值也應(yīng)按不同比例歸屬不同階層所有。

三、集體土地增值收益分配理論觀點(diǎn)

目前，對于土地增值收益的分配有三種說法：“漲價歸公”論、“漲價歸私”論和“公私兼顧”論?！皾q價歸公”論主張，國家應(yīng)該占有土地增值收益的絕大部分。程雪陽認(rèn)為，土地增值收益應(yīng)在符合比例原則的前提下“歸公”,強(qiáng)調(diào)市場價格補(bǔ)償和合理征稅，以及政府規(guī)劃管制并將發(fā)展權(quán)市場化的土地增值收益分配模式。曹裕也贊同“漲價歸公”論，認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸國家政府所有，因為政府才是最終的決定者，擁有“終極決定權(quán)”，且發(fā)展權(quán)歸于政府將能更多地從全社會的角度而不是局部的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，從而得到更加全面的發(fā)展。支持“漲價歸公”論的學(xué)者多從土地發(fā)展權(quán)的角度切入，不考慮開發(fā)商等投資帶來的土地增值收益，認(rèn)為國家政府理應(yīng)收回相應(yīng)成本，主要是維護(hù)國家的利益，但在一定程度上忽視了權(quán)利本身，忽視了失地農(nóng)民的切實利益?！皾q價歸私”論主要是在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)角度，從保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)出發(fā)，認(rèn)為在擁有完整土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上土地增值應(yīng)該歸原所有者所有。周天勇則是“漲價歸私”論的代表人物之一，原因在于，其一是土地集體所有權(quán)的虛置；其二則是集體土地被征用為國有土地的交易在法律上是不平等的；其三是政府對土地的管制過度和管制失效現(xiàn)象并存；其四是土地使用年期較短和使用權(quán)終止財產(chǎn)歸屬具有一定風(fēng)險和不確定性。周天勇主張農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地后，土地增值應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)民集體和農(nóng)民個人所有，而政府可以通過稅收來調(diào)節(jié)過高的所得部分。這種理論的出現(xiàn)主要是由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的權(quán)益沒有得到切實的保障和有效維護(hù)，從而希望以此來提高農(nóng)民的收入，維護(hù)失地農(nóng)民的利益?！肮郊骖櫋闭撘部煞Q為“按貢獻(xiàn)分配”論，其觀點(diǎn)主要認(rèn)為，土地增值收益的分配無論歸屬農(nóng)民個人還是歸屬國家都是不夠完善的，“漲價歸私”過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的利益而忽視了社會整體的發(fā)展，而“漲價歸公”使失地農(nóng)民受到了不公平待遇。如周誠認(rèn)為，無論是“漲價歸公”還是“漲價歸私”都是極端的，都各自具有相對的片面性，容易出現(xiàn)分配不公的現(xiàn)象，所以更加倡導(dǎo)“公私兼顧”論。當(dāng)土地開發(fā)權(quán)不能平等實現(xiàn)時，則由獲得開發(fā)權(quán)的土地所有者或國家予以補(bǔ)償?？v觀諸多學(xué)者對土地增值收益分配的不同觀點(diǎn)，“公私兼顧”論確實成為了歸公論與歸私論相調(diào)和的產(chǎn)物，而土地產(chǎn)權(quán)及地租的分配對土地增值收益的分配具有很大影響，因此地租的分配應(yīng)該兼顧到土地所有者、土地使用者以及土地經(jīng)營者三方面的利益，應(yīng)使得土地產(chǎn)權(quán)的所有者得到公平的土地增值收益。

四、集體土地增值收益分配中存在的問題及建議

葉培指出，農(nóng)民權(quán)益被侵犯以及政府的過多干預(yù)都是目前我國在土地增值收益分配中存在的問題。朱一忠等人認(rèn)為，我國在土地增值收益分配中存在的主要問題是由于土地產(chǎn)權(quán)制度的不合理引起的征地土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、政府收益份額高，從而使得農(nóng)民、開發(fā)商和政府三者在土地增值收益的分配中形成了不平等地位。目前分配不公、產(chǎn)權(quán)制度不合理、農(nóng)民權(quán)益被侵犯等問題成為了土地增值收益分配中的主要問題，很多學(xué)者也針對此類問題做了相關(guān)研究并提出了相關(guān)建議。諸培新等人通過對江蘇省進(jìn)行抽樣調(diào)查，對農(nóng)村土地增值收益分配進(jìn)行分析。分析結(jié)果表明，征地補(bǔ)償費(fèi)用比例較低，而國家占有的土地征收稅費(fèi)比例較高，農(nóng)民只能享受一次性土地增值收益補(bǔ)償而無法獲得非農(nóng)化使用后帶來的利益。為改善上述情況，提出創(chuàng)新觀點(diǎn)：第一，縮減農(nóng)地征收的范圍，運(yùn)用多種形式的補(bǔ)償使農(nóng)民獲得更加公平和穩(wěn)定的補(bǔ)償收益；第二，提高土地出讓收益用于實現(xiàn)農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的比例，使農(nóng)民能夠長期分享土地增值收益；第三，加快建設(shè)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，使所有農(nóng)民都能享受土地增值收益。苑韶峰等人以浙江慈溪市為例，通過構(gòu)建物元模型，分析土地收益分配情況。結(jié)果表明土地收益政府獲益最大，其次是用地單位，而失地農(nóng)民的權(quán)益受損最大，理論與現(xiàn)實補(bǔ)償差距甚大。林瑞瑞等人的調(diào)研結(jié)果表明，所獲土地增值收益的三大利益主體中開發(fā)商獲利最多，其次是政府，而（集體）農(nóng)民獲益最少；但區(qū)域差異較為明顯。因此主張應(yīng)在征地過程中將“公共利益”與“商業(yè)目的”嚴(yán)格界定，發(fā)揮政府職能，應(yīng)盡快完善土地收益分配的稅收機(jī)制，利用稅收手段縮小開發(fā)商過高的利益所得。譚術(shù)魁等人利用實物期權(quán)理論構(gòu)建了土地二次開發(fā)中政府分享土地增值收益的測算模型，研究發(fā)現(xiàn)政府在土地二次開發(fā)中總體獲益較大，“歷史房產(chǎn)價值的大小和波動程度，以及未來土地開發(fā)動態(tài)風(fēng)險對于政府分享土地增值預(yù)期收益有較大影響”。朱艷麗研究了農(nóng)民土地非農(nóng)化過程中農(nóng)民權(quán)益的損失程度，并對土地增值收益分配制度提出了相關(guān)建議：一是完善土地產(chǎn)權(quán)制度，明確各級政府的職權(quán)，從法律角度加以規(guī)范；二是應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)一級市場機(jī)制，并根據(jù)不同的土地增值收益的分配比例建立一個公平均衡的制度體系。

五、結(jié)論

農(nóng)村集體土地增值收益的分配問題是我國現(xiàn)階段在土地管理中的重點(diǎn)問題，如何合理分配，使各利益主體享有應(yīng)得的利益成為了難點(diǎn)。通過界定相關(guān)概念，理清三大觀點(diǎn)思路并總結(jié)研究分析出存在的問題，將對我國完善土地產(chǎn)權(quán)制度和土地增值收益分配問題提供有效借鑒。已有的很多創(chuàng)新研究方法也可很好地被應(yīng)用到實踐中，為解決此問題提供新的途徑，例如物元模型、實物期權(quán)模型等。目前土地增值收益分配存在不合理現(xiàn)象，很多地方農(nóng)民土地權(quán)利未得到有效保障。通過明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，完善土地征收制度和土地流轉(zhuǎn)制度等將成為解決我國農(nóng)村集體土地增值收益分配的途徑。

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作者：崔亞凝 單位：北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院