我國集體土地征收補償制度的重構(gòu)
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【摘要】我國目前行使的土地征收補償制度如果無法保障農(nóng)民的利益，失去土地的農(nóng)村就很難維持現(xiàn)有的生活，長遠(yuǎn)來看，生活缺乏保障，如何解決該問題，成為本文研究的重點。
【關(guān)鍵詞】土地征收 補償制度 公正補償
1我國現(xiàn)行土地征收補償制度存在的問題
1.1補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不合理
現(xiàn)行的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定于《土地管理法》第47條。補償標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容是以被征收土地的原用途為準(zhǔn)，公式為：土地平均年產(chǎn)值×N倍。征收耕地的土地補償費=6～10×耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)=4～6×耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值。每公頃≤15倍。這種以土地的平均年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，乘以一定倍數(shù)的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)被稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。所以現(xiàn)行土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)土地的真實價值，而且農(nóng)民的生活在現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)下難以維持。
1.2補償安置方式單一
《土地管理法》對于補償安置的途徑只規(guī)定了貨幣安置的方式，沒有提出其他具體的安置方式。2004年國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》站在市場經(jīng)濟(jì)的立足點，重新提出了N種安置方式。國土資源部為貫徹《決定》，了《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），明確規(guī)定用地單位在同等條件下優(yōu)先解決被征地農(nóng)民就業(yè)問題，為農(nóng)民的未來生計做考慮，并延伸了安置的途徑和種類。但是這只是規(guī)范性文件，未上升到法律層面。
1.3土地征收補償程序不公
我國的土地征收補償程序是行政主導(dǎo)型的補償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補償安置方案都由行政機關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒有機會參與到程序中來，其權(quán)利主體的地位沒有得到應(yīng)有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機關(guān)難以站在一個中立的立場進(jìn)行公正的裁決。
1.4集體土地所有權(quán)主體制度不完善
依法而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能僅有集體土地的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，并非集體土地的擁有權(quán)，而土地補償費涵蓋的范圍是對被征收土體所有權(quán)的補償，我國法律的規(guī)定與集體土地所有權(quán)主題的規(guī)定而言，本身就是矛盾的，土地補償費的金額不低于安置補助費，占補償費用中的絕大部分。如果土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的話，其壞處是手握權(quán)力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有補償費。
1.5土地征收補償程序不公
我國的土地征收補償程序是行政主導(dǎo)型的補償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補償安置方案都由行政機關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒有機會參與到程序中來，其權(quán)利主體的地位沒有得到應(yīng)有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。在糾紛解決程序中，作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機關(guān)難以站在一個中立的立場進(jìn)行公正的裁決。
2重建我國土地征收補償制度的構(gòu)想
2.1確立對被征收土地市場化的補償標(biāo)準(zhǔn)
在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料都從市場上以市場價格購買，可以說農(nóng)民的生活是完全處在市場條件下的，其購買生產(chǎn)、生活資料的成本都是市場化的成本，而作為其財產(chǎn)的土地若以非市場化的低廉價格流轉(zhuǎn)，即其獲得其財產(chǎn)價值的非市場化，這顯然是不符合市場規(guī)律的?，F(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)難以保障農(nóng)民在市場條件下的生存，是不考慮農(nóng)民長遠(yuǎn)生活保障的表現(xiàn)。尤其是在農(nóng)民脫離土地以后其生活費將成倍增加的情況下，這樣的補償標(biāo)準(zhǔn)確難以維持農(nóng)民原有的生活水平。
2.2拓寬補償范圍
貫徹落實《意見》和《決定》，深化執(zhí)行力度，自上而下地推行制度，將規(guī)范真真正正地用于農(nóng)民的實處，較大程度地補償農(nóng)村的損失。另外，對于因土地征收而造成的其他損失包括殘余地的損失、正常營業(yè)的損害以及其他各種因征地而支出的必要費用也應(yīng)當(dāng)納入征地補償?shù)姆秶?，因為這些損失是被征收者財產(chǎn)價值事實上的減損，都是被征收者原有生活水平的保證。
2.3靈活運用多種補償安置方式
安置因失地而產(chǎn)生的剩余勞動力是替代土地具有的生活保障功能的重要途徑。隨著企業(yè)用工制度越來越適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，對于失地農(nóng)民采取強制安置于企業(yè)的安置方式已經(jīng)不符合企業(yè)的需要，而在失地農(nóng)民就業(yè)困難的情況下，單純的貨幣安置難以保證失地農(nóng)民長久地保持生活水平不下降。對于失地農(nóng)民的安置應(yīng)當(dāng)參考國土資源部2004年的《意見》和各地探索出的其他的補償方式，以保障失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生活水平不降低為目標(biāo)，根據(jù)被安置勞動力的不同情況靈活采用不同的安置方式。這些安置方式包括留地補償安置、替代地補償安置、社會保險補償安置方式、土地使用權(quán)入股的補償安置方式、異地移民補償安置方式等。
2.4明確集體土地所有權(quán)主體
集體土地所有權(quán)主體同時也是土地征收補償?shù)慕邮苤黧w，只有集體土地所有權(quán)主體明確才能保障土地補償費最終由失地農(nóng)民所享有。多極的和不確定的所有權(quán)主體不利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，國有土地以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地屬于農(nóng)民集體所有，因此享有集體土地的所有權(quán)的是農(nóng)民集體，立法應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的主體。但是集體農(nóng)民無法直接行使所有權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)由集體農(nóng)民選舉出農(nóng)民集體的代表機構(gòu)來行使集體土地的所有權(quán)，排除其他主體共同行使集體土地所有權(quán)的現(xiàn)象。
2.5建立公正的土地征收補償程序
補償爭議的解決程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)爭議解決主體的獨立和中立?；诖?，對我國土地征收補償程序的重構(gòu)提出如下設(shè)想：有批準(zhǔn)權(quán)的政府在收到市縣政府的土地征收申請后，要求市縣土地行政主管部門將申請內(nèi)容予以公告。利害關(guān)系人在公告期間內(nèi)提出意見，設(shè)立土地征收批準(zhǔn)前的聽證制度。批準(zhǔn)決定做出后，市縣土地行政主管部門將批準(zhǔn)決定予以公告。
3結(jié)語
土地是農(nóng)民手中最重要的財富。我國目前的收入分配欠公平，貧富差距、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。在土地資源日益稀有的情況下，土地的價值有目共睹。我們的土地征收補償，應(yīng)當(dāng)提供給農(nóng)民土地本應(yīng)帶給農(nóng)民的價值。
參考文獻(xiàn)：
[1]潘嘉瑋.城市化進(jìn)程中土地征收法律問題研究[M].北京:人民出版社l2009.
[2]王崇敏，謝海燕.我國土地征收補償制度的現(xiàn)狀、存在的問題及其完善對策[J].行政與法,2010(5):104-108.
作者：張鵬 單位：山東省東營市廣饒縣國土資源局