集體土地上建公租房的法律問題探析
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摘要:
隨著經濟的不斷發展，房價也在逐步攀升。由于就業壓力的增加，越來越多的人們更傾向于在北、上、廣、深工作生活。但是基于城市土地資源的緊缺以及《土地管理法》中對土地流轉方式的限制，使得集體土地上建公租房政策的出臺變得更應運而生。這一制度的產生使得農民收入得的了增加，同時也緩解了城市建設用地的緊張形勢。但這一制度的推行，在實踐中遇到了很多問題，因此立足該現狀，期望我國可以進一步出臺相關法律、法規來完善這一制度，最大程度上使人民住房問題得到更好的解決。
關鍵詞:公租房;集體土地;建設用地使用權
公租房是國家為了解決新就業人員及中低收入者的住房困難問題而提供的暫時性租用產品。早在2011年5月，《國土資源部關于加強保障性安居工程用地管理有關問題的通知》中就規定嚴禁擅自利用農村集體土地興建公共租賃住房，各地要嚴格執行國務院《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，堅決制止亂占濫用耕地的建設行為。對于商品住房價格較高、建設用地緊缺的個別直轄市，確需利用農村集體建設用地進行公共租賃住房建設試點的，城市人民政府必須按照控制規模、優化布局、集體自建、只租不售、土地所有權和使用權不得流轉的原則，制定試點方案，由省級人民政府審核同意，報國土資源部審核批準后，方可試點。未經批準，一律不得利用農村集體建設用地建設公共租賃房。2011年，國土資源部同意北京、上海兩個城市作為試點在集體建設用地上建設租賃住房及公租房。集體土地上建公租房成為對國家原有住房保障政策的新突破，該政策的出臺可以有效化解城鄉二元結構的矛盾，解決“三農”問題。但相關立法并不完善，亟待去進一步修改及完善。
一、集體土地上建公租房制度出臺的原因
一方面，由于工業化、城鎮化的快速發展，城鎮外來人口數量逐年上升，部分地區的住房保障政策覆蓋范圍相對較小，一些大中城市商品住房，價格高、上漲快且居高不下、可供出租的小戶型住房供應不足、中等偏下收入家庭由于住房困難，無力通過市場租賃或購買住房的問題日益顯現。再加之我國城鎮周邊集體土地通過征收的方式逐步變為主要應用于商業及住宅開發的城鎮建設用地，這不僅使得農地資源大量流失，尤其是耕地資源。然而，由于農民僅得到一次性的征地低價補償款，這也大大損害了其利益。另一方面，基于我國《土地管理法》中的相關規定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”這又在一定程度上限制了農村集體建設用地使用權進入市場，使廣大農民不能實現其土地財產增值。迫于此壓力，2011年1月在北京召開了“全國國土資源會議”，這次會議上，國土部部長徐紹史首次對“在農村集體建設用地上建設租賃房”的問題做了明確表態。對于商品住房價格較高、建設用地緊缺的直轄市和少數省會城市，由省級政府審核同意并報部批準后，可以開展集體建設用地建設租賃住房試點。
二、在集體土地上建公租房所面臨的問題
(一)缺乏相關的立法做保障可能演變為為“小產權房”正名
隨著相關政策調整或者城鎮居住條件的改善，在集體土地上建公租房的需求可能會逐漸減少，當租金收入無法得到保障，集體土地公租房出售或者變相出售就會發生可能。一旦在規則不明、操作有明顯漏洞的情況下推廣，可能導致商業資本的大規模侵入，變相成為商業房地產開發。顯然，這既不符合在集體土地上建公租房的本意，同時偏離了政策試點的初衷，也會模糊其與小產權房的界限，可能為以租代售、變相進行“小產權房”買賣打開方便之門。集體土地上建公租房作為一項新的政策，國家并沒有出臺相關的法律法規。我國對集體建設用地建設公租房政策，其規定是其產權仍歸農村集體經濟組織，土地性質并不改變，還是農村集體土地，只是允許用租賃的方式租給住房困難的家庭，而且整個建設當中對嚴禁占用耕地等也是有一定限制的。
(二)難以衡平相關各主體之間的利益
在集體土地上建公租房，具體來說就是在具有私權屬性的集體土地上建設具有公益屬性的公共租賃房，由作為私權主體的農民集體來承擔本來應由政府承擔的社會公共職能，由此便引出了“公益”與“私利”的直接沖突。實現其財產權益，壯大集體經濟，從而增加集體成員的收益是集體提供建設用地的目的。因此，集體更傾向使該模式能與市場接軌以實現其利益最大化;而政府則更傾向于借此模式擴大保障性房屋的房源并減少自身壓力，因而必然會對承租人與集體之間的關系進行管理且保證公租房的性質，從而保障了中低收入者的基本生活。擺在我們面前的一大難題就成了:為實現價值平衡，兩類主體如何在效益和公平上建立規則。
三、對完善集體土地上建公租房的立法建議
(一)制定并修改相關的立法，擴大對集體建設用地的使用權
由于我國《土地管理法》及《公共租賃住房管理辦法》對集體建設用地的規定，有一定的局限性。《土地管理法》對于集體土地的管理主體、流轉方式作了一定的規定和限制。而這些規定與政府新出臺的集體土地建公租房政策的規定并不相一致，且此類規定也不夠具體完善。《土地管理法》對于集體土地的流轉方式及用途作了一定限制且與國家的公租房政策有所不同。隨著社會的發展，原來的立法限制了農民實現其主體權益，也阻礙了經濟的發展。所以我們應該出臺新的法律去賦予人民上更多的權利去實現其集體建設用地使用權。而《公共租賃住房管理辦法》并沒有對住房的融資方式、籌資主體作出詳細的規定。比如說，對于《公共租賃住房管理辦法》中對于籌集租房資金的“社會主體力量”沒有具體的規定，且對該主體籌資的具體方式也未作規定。因此，我們應該加大政府對該項制度的支持與宣傳力度，引導更多的社會主體去參與籌資，并出臺相應法律、法規對籌資的社會主體的資格進行嚴格審查，以確保其有資格投資公租房建設。于此同時，還應該出臺一系列優惠政策，以吸引更多主體投資。
(二)對村集體進行適當補償，以保障其基本權益
由于政府過多干預集體土地上公租房的建設，使得村集體利益得不到保證。所以適度進行經濟補償變得尤為重要。目前，公租房市場需求量大，供不應求，政府更應該以公平公正為原則，在保障特殊群體的居住生活的基礎上，利用市場監管手段對租賃市場的價格等方面進行調控。但由于政府過分干預的行為，有時候在一定程度上損害了集體的利益并且限制了集體的權利。為保障集體土地公租房市場健康平穩發展，政府應適當給予集體一定數額補貼，以減少集體利益損失，保護集體所有者主體權益。
四、結語
在現在如此緊張的住房形勢下，集體土地上建公租房政策的出臺有著其劃時代的意義。一方面，該政策的出臺是對土地流轉傳統方式上的突破，也是我國在新經濟時代面對如此巨大的居住壓力下，解決人民住房問題的新舉措。另一方面，在更大價值上實現了農民土地財產權利，加快了城鄉一體化建設，更好的響應了國家提出的“三農”政策，增加農民收入的途徑，使得土地得到了有效利用。集體土地上建公租房政策的出臺雖然面臨著很多現實的挑戰，比如違背了農村集體建設用地的法定用途，又如不能合理的平衡公益與私益之間的權利等等。但是我相信，隨著我國立法的不斷修改和完善以及社會主體的引導、監督與管理，各主體的權利一定會得到最大程度的實現，農民的收入也會穩步提升。
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作者：段政敏 單位：河北大學政法學院