我國集體土地房屋征收政策分析
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2011年1月21日國務(wù)院頒布實(shí)施了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征收條例》），該條例在征收前提條件、組織實(shí)施程序、補(bǔ)償安置方式和糾紛救濟(jì)途徑等方面相對于原來的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,作了比較大的修改?！墩魇諚l例》的頒布實(shí)施是近年來我國在房屋征收領(lǐng)域不斷研究取得的成果，它將國有土地上房屋征收的相關(guān)制度確定下來。與之相較，集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)难芯侩m然一直在進(jìn)行中，但是至今還沒有能夠出臺一部獨(dú)立的規(guī)范去予以確認(rèn)，相關(guān)的立法一直處于空白的狀態(tài)。2012年總理在國務(wù)院政府工作報告中指出“制定出臺農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例”是2012年的主要任務(wù)之一；2013年，修改《土地管理法》被全國人大常委會納入未來5年的立法規(guī)劃；黨的十八大報告中也提出要“改革征地制度”。但是從近期媒體反饋的信息來看，《農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償安置條例》和新修改的《土地管理法》短期內(nèi)還不會出臺。本文將對我國的一些城市的集體土地上房屋征收的政策進(jìn)行一些初步的分析與探討，為我國集體土地上房屋征收的立法研究貢獻(xiàn)綿薄之力。本文所研究的集體土地上房屋征收立法的城市包括以下幾類：第一類是各直轄市和省會城市；第二類是根據(jù)2014年11月20日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》中的劃分標(biāo)準(zhǔn)所確定的超大城市和特大城市；第三類是副省級城市。這三類型城市存在部分重疊，經(jīng)過統(tǒng)計一共39個城市，其中香港和深圳因?yàn)橥恋匦再|(zhì)的原因不在研究范圍內(nèi)，天津、南昌、?？凇|莞、拉薩、烏魯木齊沒有查詢到征收集體土地上房屋的有關(guān)政策，所以本文所研究的城市共31個。
一、我國集體土地上房屋征收政策現(xiàn)狀分析
（一）政策的名稱
《物權(quán)法》和《征收條例》頒布以來很多學(xué)者對于“征收”、“拆遷”和“征用”的區(qū)別做了不少研究，目前一般認(rèn)為為了公共利益的需要而實(shí)施的用“征收”；非公共利益需要而實(shí)施的用“拆遷”；而“征用”只是使用權(quán)的改變，是在特殊或緊急情況下，國家對集體土地的一種強(qiáng)制性的臨時使用，并不改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。本文所研究的31個城市中，有14個城市政策文件名稱中用的是“征收”，9個城用的是“拆遷”，2個城市用的是“征用”，4個城市以城中村或棚戶區(qū)改造的形式，還有2個城市將集體房屋征收納入征地補(bǔ)償政策。2011年以后出臺政策文件的11個城市中除了沈陽市外，其他城市在名稱中都是用的“征收”，但是在這些文件中明確提到要以公共利益為征收前提的，少之又少，只有杭州市和大連市對此作出規(guī)定。
（二）政策的適用范圍
31個城市集體土地上房屋征收政策適用范圍主要有三種類型：第一類是由市人大、市政府頒布的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，在全市范圍內(nèi)適用，有22個城市是這種類型，如北京市、上海市、南京市、廣州市；第二類是由市轄區(qū)政府頒布的規(guī)范性文件，在全區(qū)范圍內(nèi)適用，有6個城市是這種類型，如重慶市、哈爾濱市、大連市、蘭州市；第三類是由市政府頒布的規(guī)范性文件，適用于某一工程項(xiàng)目，石家莊市、沈陽市和西寧市是這種類型。
（三）政策的效力層級
本文所分析的31個城市的集體土地上房屋征收政策中，地方性法規(guī)有3個（杭州市、寧波市和長沙市），政府規(guī)章有5個（北京市、呼和浩特市、青島市、武漢市和成都市），其他均為規(guī)范性文件，文件的效力層級普遍較低。
（四）住宅房屋補(bǔ)償
通過對31個城市的集體土地上房屋征收政策的分析，目前集體土地上住宅房屋征收主要有三種補(bǔ)償方式：
1.重新安排宅基地在各地的政策中基本都有此類補(bǔ)償方式，但名稱略有不同，如“統(tǒng)拆統(tǒng)建”、“遷建安置”、“回建宅基地”、“劃地遷建”等等，建設(shè)方式上也有所不同，有的是農(nóng)民自建，有的是統(tǒng)一建設(shè)。但是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)基本不具備重新安排宅基地的條件，此類補(bǔ)償方式多出現(xiàn)在城市規(guī)劃區(qū)外和中小城市。
2.貨幣補(bǔ)償貨幣補(bǔ)償方式也是各城市主要的補(bǔ)償方式之一，補(bǔ)償金額的確定主要有以下幾種形式：一是由補(bǔ)償金額由評估機(jī)構(gòu)確定，如哈爾濱市；二是由補(bǔ)償金額由固定面積確定，如成都市；三是由補(bǔ)償金額由固定算法確定，如上海市、廣州市；四是由補(bǔ)償金額由商品房價格確定如合肥市、青島市。
3.實(shí)物補(bǔ)償《征收條例》第二十一條規(guī)定：被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計算、結(jié)清被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價。同樣目前在集體土地上房屋征收中很多城市都使用產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償方式（31個城市中有18個城市），貨幣補(bǔ)償金額和實(shí)際安置的房屋進(jìn)行差價結(jié)算。還有一些城市采取了一些其他辦法，如南京市采取的貨幣補(bǔ)償金額與安置房價格掛鉤計算的方式，如銀川等城市采取的人均固定面積安置的方式。
（五）非住宅房屋補(bǔ)償
各城市集體土地上非住宅房屋征收的補(bǔ)償方式包括貨幣補(bǔ)償和遷建安置兩類。1．貨幣補(bǔ)償從各城市的文件中來看，大部分城市的非住宅房屋征收的貨幣補(bǔ)償主要包括房屋重置價、土地使用權(quán)價值、停產(chǎn)停業(yè)損失、設(shè)備、貨品搬運(yùn)費(fèi)用等，補(bǔ)償?shù)慕痤~是由是專業(yè)機(jī)構(gòu)評估確定，（如上海、廣州、大連等）。但是也有一些例外的情況，如杭州市非住宅房屋征收按照被拆除房屋重置價格結(jié)合成新的三倍對被補(bǔ)償人予以補(bǔ)償，南寧市對非住宅的土地級別和房屋用途進(jìn)行分類，用指導(dǎo)價格進(jìn)行補(bǔ)償。2．遷建安置31個城市中只有石家莊市和寧波市兩個城市的文件中提到可以實(shí)行遷建安置，但是均無詳細(xì)規(guī)定。
（六）房屋征收許可
設(shè)立房屋征收許可制度能夠加強(qiáng)對被征收人的權(quán)益保護(hù)，從各城市征收集體土地房屋是否設(shè)立相應(yīng)的許可主要有兩種不同的做法。有很少部分城市政策明確設(shè)立房屋實(shí)施征收的法律許可，有的城市規(guī)定征收集體土地房屋要由政府下達(dá)征收決定，如：合肥市、大連市；有的城市規(guī)定要用地單位申領(lǐng)房屋拆遷許可證，如北京市、呼和浩特市；有的城市采取變通的做法，如廈門市叫“征收公告”，南京叫“補(bǔ)償方案實(shí)施通知書”。其他大部分城市的政策無論是《行政許可法》之前或者之后出臺的，均未設(shè)置集體土地上房屋征收許可。
（七）未登記房屋面積
此前，農(nóng)村房屋登記由于缺乏相關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定，全國各地的農(nóng)村房屋權(quán)屬登記工作差異較大，大部分地區(qū)尚未開展農(nóng)村房屋權(quán)屬登記工作。這就造成集體土地上房屋征收時，未登記房屋面積難以認(rèn)定，各城市根據(jù)自身情況也都制定了相應(yīng)的規(guī)定，主要有以下幾種類型：一是確由被征收人長期居住，可以適當(dāng)補(bǔ)充，具體標(biāo)準(zhǔn)由相關(guān)部門或者各區(qū)縣、各項(xiàng)目自行制定；如北京市、武漢市；二是根據(jù)建筑容積率來確定，如呼和浩特市；三是由村民代表大會表決，如大連市；四是根據(jù)具體的時間節(jié)點(diǎn)確定，如福州市、銀川市；五是根據(jù)房屋的面積或樓層確定，如太原市（二層及二層以下建筑為合法建筑，三層以上為違法建筑）、昆明市（建筑面積不超過300m2，建蓋樓層不超過四層）。
（八）爭議解決方式
目前31個城市集體土地上房屋征收主要有三種爭議解決方式：一是征收人與被征收人達(dá)不成協(xié)議的，先由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的，由行政機(jī)關(guān)作出補(bǔ)償決定，大連市、合肥市、杭州市采取這種方式；二是征收人與被征收人達(dá)不成協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由裁決機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。裁決前，雙方均有調(diào)整意向的，裁決機(jī)關(guān)組織調(diào)解。經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，終結(jié)裁決；調(diào)解不成的，裁決機(jī)關(guān)作出裁決，有8個城市采取這種方式，如北京市、寧波市等；三是被征收人拒不交出土地的，由行政機(jī)關(guān)責(zé)令被征收人限期交出土地。行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)出具行政決定書，有8個城市采取這種方式，如上海市、廣州市、南寧市等。當(dāng)事人對補(bǔ)償決定、裁決決定或者責(zé)令交出土地決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟，被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在規(guī)定的期限內(nèi)仍不搬遷的，依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
二、我國集體土地上房屋征收政策存在的問題
（一）立法不完善、相關(guān)配套法律法規(guī)缺失
目前我國有關(guān)集體土地上房屋征收的法規(guī)，主要分散在《憲法》、《物權(quán)法》和《土地管理法》中，都是很原則的表述,過于籠統(tǒng)。部分城市根據(jù)自身的情況，制定了一些征收補(bǔ)償安置的文件；還有些城市至今都沒有統(tǒng)一的文件，有的城市甚至于一個項(xiàng)目一個辦法，一個標(biāo)準(zhǔn)?！读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收、征用只能制定法律，但是對于集體土地上房屋征收目前在國家層面還沒一套完整、系統(tǒng)的的法律，各級地方人大頒發(fā)的條例和政府部門頒發(fā)的規(guī)章是目前適用的主要依據(jù)，很多地方只是對征收補(bǔ)償作一些簡單的規(guī)定,具體的監(jiān)管問題、信息公開問題、法律救濟(jì)問題等都還是空白階段,相應(yīng)的配套法規(guī)嚴(yán)重缺失。
（二）沒有將公共利益作為征收前提
《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！锻恋毓芾矸ā返诙l第四款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是目前從31個城市的文件來看，明確公共利益作為征收前提的只有杭州市和大連市。在實(shí)際的操作中,很多征收都是基于商業(yè)利益目的而進(jìn)行的,真正以公共利益的名義進(jìn)行征收的行為很少。
（三）房屋征收許可存在缺失和不規(guī)范的現(xiàn)象
目前大部分的城市都沒有設(shè)立集體土地上房屋征收的許可制度，只有少部分城市設(shè)立，但也存在以下問題：一是無論是征收決定還是拆遷許可都是實(shí)質(zhì)上對房屋的征收，因此應(yīng)當(dāng)以公共利益需要為前提，但以上各地除了大連市的政策提到“公共利益”外，其他城市均無此規(guī)定。二是與《行政許可法》存在沖突，行政許可法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章只能設(shè)定不超過一年的臨時行政許可，北京市這樣的規(guī)定就存在效力的問題，而其他城市的做法明顯不符合設(shè)定行政許可必須同時設(shè)定許可條件的規(guī)定。三是許可實(shí)施的主體級別較低，如北京市是區(qū)、縣房管局，呼和浩特市是市拆遷辦，大連市、合肥市、廈門市是區(qū)政府。
（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象
目前集體土地上房屋征收具體補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)都是由各地方政府制定的。各地根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)之間必然存在著差距，事實(shí)上存在相對過高和相對過低的情況。有的項(xiàng)目存在先簽協(xié)議與后簽協(xié)議補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況。有的地方甚至于出現(xiàn)時間上和空間上相鄰的兩個項(xiàng)目，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異過大的情況。征收致貧或者是一夜暴富的情況經(jīng)?？梢栽诿襟w上見到。
（五）補(bǔ)償方式不夠多樣化
重新安排宅基地、貨幣補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償是我國城市目前集體土地上房屋征收的三種補(bǔ)償安置方式，這三種方式的一個共同點(diǎn)就是一次性補(bǔ)償完成。在被征收人缺少了土地這種重要生產(chǎn)資源同時缺乏一定的勞動技能的情況下，十分不利于被征收人今后的生活保障。
（六）未登記房屋面積認(rèn)定混亂
文中已介紹了集體土地上房屋征收中部分城市未登記房屋認(rèn)定的幾種類型，這些類型之間存在較大的差異性，很多方法實(shí)際的可操作性不強(qiáng)，沒有明確認(rèn)定的主體。另外還有很多城市在政策中未提及有關(guān)未登記房屋的認(rèn)定。目前在未登記房屋認(rèn)定實(shí)際的操作中主要存在認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定主體的混亂的問題，住建、國土、規(guī)劃、城管、街道等部門往往都有參與未登記房屋面積的認(rèn)定，各方的標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)論往往也不盡相同。
（七）爭議解決方式不統(tǒng)一
文中提到目前集體土地上房屋征收的爭議解決方式主要有補(bǔ)償決定、行政裁決和責(zé)令交地三種方式。補(bǔ)償決定來源于《征收條例》，行政裁決則來源于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，這兩種方式都是移植于國有土地房屋征收，但運(yùn)用在集體土地上房屋征收中時就缺乏上位法依據(jù)。《土地管理法》第四十五條規(guī)定：違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。目前有8個城市根據(jù)該條規(guī)定，將責(zé)令交地作為集體土地上房屋征收的爭議解決的方式。
三、集體土地上房屋征收立法的建議
（一）加快集體土地上房屋征收立法
步伐《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的起草和《土地管理法》的修訂目前正在進(jìn)行之中，預(yù)計短期內(nèi)暫時不會出臺。現(xiàn)階段要加快這兩部法律的起草和修訂進(jìn)程，盡早建立全國統(tǒng)一的集體土地上房屋征收制度，規(guī)范集體土地上房屋征收的行為，克服地方立法的恣意，使各地集體土地上房屋征收的亂象得以遏制。
（二）明確以公共利益為征收前提
根據(jù)《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地征收要以公共利益為前提，但在各地的集體土地上房屋征收政策中，除杭州市和大連市外都沒有明確要將公共利益作為征收前提，在實(shí)際在操作中很多征收都是基于商業(yè)利益的目的，所以在這次集體土地上房屋征收立法中要明確以公共利益為征收前提。另外對公共利益的界定范圍也要加以明確，關(guān)于公共利益的具體范圍，可參照《征收條例》已有的立法經(jīng)驗(yàn)?！墩魇諚l例》第八條第一款至第六款規(guī)定了六種公共利益的情形，前五種情形為公共利益的具體范圍，是列舉式規(guī)定，第六種情形則為對公共利益的兜底性、概括性規(guī)定。
（三）設(shè)立房屋征收許可制度
《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定房屋拆遷要申領(lǐng)拆遷許可證，《征收條例》以征收決定取代了拆遷許可證。多年來由于集體土地上房屋征收在國家層面一直沒有統(tǒng)一的政策，各地制定的政策中設(shè)立許可的非常少，這里固然有與《行政許可法》沖突的原因，但是不設(shè)立許可制度無法保障房屋產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益，所以在這次集體土地上房屋征收立法中要設(shè)立房屋征收的許可制度。
（四）明確房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
目前各地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是通過各地政府制定，有的采取政府指導(dǎo)價的方式，但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國城市的地價和房價都在不斷攀升，政府指導(dǎo)價如果不能及時調(diào)整，集體土地上房屋征收的補(bǔ)償款很難重建或購置到同等質(zhì)量與同等生活條件的房屋；還有一些城市并沒有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至于一個項(xiàng)目一個標(biāo)準(zhǔn)，這就容易造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在時間上和空間上的不一致。集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以引入國有土地房屋征收補(bǔ)償?shù)氖袌龌u估的方法，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場化，在估算被征收房屋的價值時,請專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)對房屋的成本和成新進(jìn)行估算，
（五）擴(kuò)大房屋征收補(bǔ)償方式
目前我國城市集體土地上房屋征收補(bǔ)償方式有重新安排宅基地、貨幣補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償三種，但是絕大部分的征收都是進(jìn)行貨幣補(bǔ)償或者實(shí)物補(bǔ)償，這樣的補(bǔ)償方式過于單一,存在很多問題。集體土地上的房屋被征收人基本都為農(nóng)民，和土地之間有著深厚的感情，土地是他們的生活之源、生活之本，一旦失去土地，對他們的生產(chǎn)和生活都會產(chǎn)生很大的影響。很多農(nóng)民戶口也將由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，但是很多人不能適應(yīng)快節(jié)奏的城市生活方式，又沒有一技之長，不能在城市中找到合適的工作，逐漸在生活中迷失自我，如果征收房屋的同時對被征收人進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，頒發(fā)社會認(rèn)可的技能證書，也不失為一種可行的補(bǔ)償方式。另外還有一些學(xué)者根據(jù)自己的研究，提出的一些補(bǔ)償方式，如商鋪安置，在保障被征收居住條件后，將被征收土地上的商鋪折抵補(bǔ)償款給被征收人；又如股份安置，在保障被征收居住條件后，將被征收人的補(bǔ)償款換算成股份，投入到被征收土地上的重點(diǎn)項(xiàng)目中，這樣這些補(bǔ)償款就成為了活動資產(chǎn)，定期可以獲得相應(yīng)的受益,對被征收人也是一種保障。以上這幾種方式可以既保障了農(nóng)民的居住條件，也又解決了他們的生存問題。
（五）加快集體土地房屋登記工作
文中已介紹了我國集體土地上房屋征收中未登記房屋面積存在認(rèn)定混亂的現(xiàn)象，要解決這個問題歸根結(jié)底就是完善集體土地房屋的登記。我國農(nóng)村歷來都有“重地輕房”的觀念，針對這個觀念，政府要加強(qiáng)輿論宣傳，營造集體土地房屋登記工作的良好氛圍，既尊重農(nóng)民的意愿、又引導(dǎo)農(nóng)民積極參與。要明確專門的組織機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，明確階段性任務(wù)和時間點(diǎn)，要以行政村為單位逐戶進(jìn)行調(diào)查摸底和受理房屋產(chǎn)權(quán)登記工作，做到以點(diǎn)帶面，全面鋪開。
（六）統(tǒng)一爭議解決的方式
房屋征收是官民利益博弈最典型、最常見也是最激烈的領(lǐng)域，近些年來媒體所報道得由于房屋征收所引發(fā)的爭議可以說是層出不窮，由于被征收人對征收補(bǔ)償政策的不滿，加之其本身與征收人利益的相對立，導(dǎo)致雙方之間的矛盾較深，往往被征收人對房屋征收有很大的抵觸和不滿情緒，所以房屋征收爭議解決就顯得十分必要。目前集體土地上房屋征收中的補(bǔ)償決定和行政裁決都是效仿的國有土地房屋征收，缺乏上位法依據(jù)，責(zé)令交地則是來源于《土地管理法》。
作者：唐蘇生