集體土地所有權主體的法人化研究

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三農問題一直是黨和政府重點關注的一個領域，而解決三農問題的核心在于土地問題。《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出了要建立城鄉統一的建設用地市場，明確了集體土地流轉政策。集體建設用地順暢流轉的前提是具備完善的集體土地所有權制度，然而我國集體土地所有權制度存在一些缺陷，特別是主體虛位的問題比較突出。筆者在分析集體土地所有權主體缺位的基礎上，通過對農民集體法人化改造的必要性、可行性的論證以及對于具體路徑的思路闡述，探討集體土地所有權主體法人化改造的模式，以便為推行集體土地制度改革提供一些有益的思路。

一、集體土地所有權主體法人化的概念

我國法律規定農村集體土地屬于農民集體所有，集體土地所有權主體的法人化是指在法律上賦予“農民集體”以法人資格并健全適格的權利行使主體。

二、集體土地所有權主體法人化的必要性

目前，我國的集體土地所有權主體虛位。我國《土地管理法》第10條規定“:農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。”土地管理法雖然規定了農民集體是集體土地所有權的主體，但集體所有的法律性質不明，我國民事法律也缺乏對該類民事主體的規定。首先，農民集體并非一個嚴格的法律概念，在民事法律中，并不存在與農民集體直接對應的一類民事主體，農民集體是否能夠享有民事權利并承擔法律責任，法律并無相關的明確表述，是否具有民事主體資格直接關系到集體土地所有權的行使。①其次，農民集體作為所有權主體，缺乏法律主體所要求的明晰的內部法律關系，包括集體內部不同個體之間的關系以及個體與集體之間的關系。要保證集體成員能夠順暢地行使權利需要完善主體內部的治理制度。最后，農民集體作為所有權主體，缺乏適格的權利行使主體。國家作為國有土地的所有者，具有實際的經營管理能力，而負責集體土地經營管理的農村集體經濟組織、村民委員會、村民小組等組織或者已經解散或者屬于村民自治組織，都無法切實履行經營管理職責。

三、集體土地所有權主體法人化改造模式的可行

性按照我國法律，農民集體分為村組農民集體、村農民集體、鄉鎮農民集體三級，應在尊重客觀歷史和既定事實的基礎上，將村農民集體所有確認為農村集體土地歸屬的基本形態，筆者對于農民集體的法人化改造也是以對村農民集體的改造作為論述對象的。法人的法律要件包括四個方面：具有獨立的意思，具有獨立的名義，具有相對獨立的財產以及能獨立承擔責任。對于村農民集體，完全可以依照法人的法律要件對其進行改造。

（一）獨立的名稱

以農村農民集體為例，某某省某某縣某某鎮某某村的名稱已經具有了唯一指向性，能夠將不同的村農民集體所區分開。各村農民集體都有這樣獨立的名稱，但對外卻不以該名義從事民事行為，而以“某某村村委會”的名義進行民事活動。應當說村委會只是農村集體的一個內部機構，并非適格的民事主體，另外，以村委會的名義從事民事活動，也導致少數村干部憑借其權力任意處分集體土地，謀取私利現象的發生。因此，農民集體必須以獨立的名義對外從事民事活動，農民集體應刻制并備案其對外活動的公章以保證獨立名義。

（二）獨立的財產

村農民集體在事實上擁有獨立的集體財產，主要包括土地和其它一些生產性資料，一些公益性的公共設施也屬于村集體財產。很顯然，作為集體的財產與作為農民個人的財產是相互區別，并能憑借常識區分開的，從具有獨立財產的角度說，村農民集體天然的符合法人具有獨立財產這一要件。

（三）獨立的意思

農民集體應具有獨立的意思，借鑒法人的治理結構，形成具有意思形成機關、意思執行機關、執行監督機關等。目前，村農民集體在對外從事民事活動時，多以村委會形成意思并執行該意思，如在土地征收過程中，常見的是由村委會代表集體對外簽訂補償協議。但村委會的意思顯然不能等同于農民集體的意思，且在缺乏監督的情況下，村委會不僅無法反映農民集體的意思，反而有可能損害集體成員的利益，③以村農民集體為例，可以由村民大會作為村農民集體的意思形成機關，村集體農民人數較多的，可以考慮以全體村民代表組成的村民代表大會作為法人的意思形成機關和權力機關。為了節約成本并提高效率，由村民大會或者村民代表大會選舉產生的村委會作為執行機關來執行村民大會或者村民代表大會的決議，村委會對村民大會或者村民代表大會負責并報告工作。村委會主任是該村農民集體的法定代表人。為了監督村委會的執行工作，有必要仿照公司監事會的設置，設立一個專門的村民監督委員會進行監督工作。公司治理中，公司法賦予股東以代表訴訟的權利，那么，當村委會的工作損害集體法人的利益時，集體成員在一定條件下可以代表集體進行訴訟。當村民大會或者村委會的有關決定侵害到村民個人的合法利益時，受侵害的成員可以向法院請求撤銷等。

（四）獨立承擔法律責任

農民集體法人在具有獨立財產并能以獨立名義從事民事活動的同時就已經具備了獨立承擔責任的能力，然而應當防止農民集體法人濫用這種責任能力。因此，有必要按照公司法的相關規定對農民集體法人的對外擔保和對外負債進行規制。公司法人的對外擔保由公司章程規定，決定由董事會或者股東大會決議，鑒于集體土地對于農民生計的保障性特點，村農民集體法人在涉及利用集體土地對外擔保時必須經由村民大會或者村民代表大會的決議，而不能由村委會決定做出。公司法還規定了公司為股東或者實際控制人進行對外擔保時，相關涉及的股東不得參加表決。借鑒該項內容，同樣的，在村集體法人為集體成員或者村委會相關組成人員對外擔保時，作出決議相關人員必須回避。綜上，可照法人的四個要件對村農民集體進行改造，其中應改造的重點在于形成法人意思機關，因為農民集體法人化成功的前提是法人具備獨立意思。

四、股份法人制改造模式并不可取

值得注意的是，有學者提出對集體土地所有權主體進行股份法人制改造，實踐中也被一些地方的農村土地流轉試點所接受、推行。按照股權的定義，股權是投資人以投資形式將其自有財產的所有權讓渡于法人，轉換為對法人的股權，因此，該學說的前提是投資人對投資到法人的財產享有所有權，也即必須承認單個的農民享有土地的所有權，并以其私人所有權出資以形成股權。而這種推論與我國法律規定農民個人不享有農村土地的所有權相背，而假如認為農民是以土地使用權出資，那么，作為法人，就只應該享有土地使用權，如此，集體土地所有權的歸屬仍然不明。因此，對集體土地所有權的主體進行法人化改造，股份制并非適合的形式。五、法人化改造的具體路徑

（一）維護農民集體法人的財產

農民集體法人必須具有自己獨立的財產，對于該財產的日常養護由村委會負責，但村委會無權決定對該財產的行使。農民集體法人的財產必須由代表法人意志的農民大會或者農民代表大會決定行使，決定由村委會負責執行，并由村民監督委員會實行監督，村委會和村民監督委員各自向村民大會或者村民代表大會負責。同時，土地資源的特殊性決定了農民集體法人對法人財產的處置將受到更多的限制，譬如對農民集體法人就不能適用破產。

（二）確立農民集體成員資格

農民集體法人的成員身份是農民基于戶籍身份取得，而非基于投資。集體成員享有同等的表決權，一人一權，平等行使。戶籍標準顯然是農民集體法人成員身份確認所須遵循的一項主要標準，但不應該是唯一標準，還應當考慮成員與集體組織的關系。對于空掛戶、寄掛戶等，其雖然具有集體戶籍，但其與集體組織沒有經濟生活上的聯系，不以集體土地為生存保障，因此，不宜認定他們具有成員身份。對于戶籍不在村集體，但實際居住地在集體組織的，此類情形多由婚嫁，承包、擇業所引起。譬如具有城鎮戶籍的一方因婚嫁到村集體生活居住，如果其戶籍并未遷入村集體，則由于其仍然享有城鎮戶籍所保障的福利，因此，也不宜簡單的認定為集體成員。當然，如果根據村規民約，集體組織通過民主決議接納該人為集體成員，也應當尊重集體組織的這種自治權。對于長期在城鎮發展不在農村生活，但尚未獲得城鎮戶籍的，比如農民工、在讀大學生、現役軍人等，由于其尚未獲得城鎮戶籍，不能享受城鎮戶籍的保障福利，此時，其仍需以集體組織的土地作為生存保障，因而，宜繼續認定他們的成員身份。

（三）理順法人化治理結構與現有農村管理組織的關系

將農民集體改造成法人，需要解決法人治理結構與現有農村管理組織之間的關系問題。我國法律規定，在農村，由村干部以及村委會作為村民自治組織負責村集體的自治管理，由村支書或者村黨委負責黨的政策在村一級基層的宣傳和落實。黨組織的存在對于監督集體財產的管理是必要的，因此，村支書、村黨委作為黨組織在村一級的代表可以與村農民集體法人并存。突出的問題是怎樣協調作為村民自治組織的村委會和農民集體法人的關系。村委會具有行政屬性，也擔負著提供基層公共服務的職能，具有一定的經濟屬性。雙重職能易使村委會取代農民集體法人成為真正意義上的集體土地所有權主體。為此，可以弱化作為農民集體法人執行機構的村委會所承擔的政治職能，突出其經濟職能。可以將現有農村管理組織的政治職能納入改造后的法人治理結構之中：在村委會中設立一個負責行政管理事務的行政機構，接受村委會目前所承擔的政治職能，村委會作為村農民集體法人意思執行機構，主要負責對農民集體法人財產進行管理的經濟性職能。村委會主任作為農民集體法人的法定代表人，對外代表法人從事民事活動。

作者：彭愛新