城鎮化進程農村集體土地研究

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一、當前農村集體土地所有制實現過程中存在的問題

2015年中央一號文件提出，要探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制。從政策層面對農村集體土地所有制的有效實現進行的制度設計主要集中在三個視點：一是通過確權登記實現農村土地產權清晰化；二是通過農村土地承包經營權的權能再分解實現農村土地經營高效化；三是通過配套制度改革和公共服務改進構建現代農業經營體系。但當前農村土地集體所有制有效實現過程中面臨的問題已現實地制約了農村土地產權功能實現和農業經營效益的提高。

（一）土地確權多難題

農村土地確權是清晰農村土地產權的根本手段，也是發揮農村土地集體所有制價值功能的前提。但在過去粗放型的城鎮化發展中，簡單地以土地擴張即農村土地所有權轉移為手段的發展方式中，除區分了土地所有權的國有和集體所有以外，并沒有在農村土地承包經營權、宅基地使用權權屬確認等土地使用權層面解決好產權清晰化的問題，為當前的農村土地確權帶來諸多的難題，形成了農村土地集體所有制有效實現的痼疾。目前的農村土地承包經營權確權工作中存在的難點問題主要包括：一是地籍資料失準，造成確權依據不足。有些地方在過去的土地統計與登記中行為人為隨意較強，以至土地面積、土地邊界、權屬變動和承包人個人信息等都存在較大偏差。加上二輪承包之初，為了幫助農民規避較重的農業稅費負擔，村組織進行承包地登記時，往往會刻意少填農戶承包的田畝數，以至出現最初的土地登記面積與現在的實測面積不一致情況，有些地方甚至實測面積比二輪承包時登記土地的面積多出近五成左右。部分農民間的私下流轉造成的地籍變動情況并未報經村集體組織同意或備案，地籍資料中對其土地權屬變動情況也沒有記載。這些問題都給農村土地確權登記工作上的順利推進帶來極大的困擾。二是土地邊界不明，造成土地確權操作困難。農村很多地方在確定承包地邊界時都以村干部手指邊界為準，經過村容村貌的變遷，這些手圈邊界已不復存在，土地的空間四至也難以確定。三是土地權屬不穩，造成農村確權矛盾積累。農村人口流動性加大使得農戶之間的私下流轉成為常態，加上家庭人口的自然增減，農村土地權屬也變得極不穩定，這在確權過程中就直接形成了諸多矛盾。

（二）土地流轉藏風險

當前農村土地流轉的風險主要表現在三個方面：第一，契約風險。受自身素質的限制，相當一部分農民和村集體組織都缺乏契約意識，在土地流轉期內往往會超出流轉合同的規定提出提租要求，當要求未得到滿足時，就會采用各種方式干擾土地流入方的生產作業。有的農民將自家的牲畜、家禽放入流轉地破壞作物生長；有的村集體組織代表農民談判時，以虛構墳頭、口井等地上物的方式向土地流入方索要高額補償。尤其在土地流轉出去后，在土地流入方已經為土地進行大量前期投入的情況下，部分農民利用流入方資金投入的顧忌不敢抽離脫逃的心態，漫天要價，從而造成流轉雙方的合作難以順利推進，為土地糾紛的發生埋下隱患。第二，準入風險。有部分土地流入方進行土地流轉的動機不純，純粹是為了騙領政府土地流轉的財政補貼。還有部分地區允許流轉大戶（公司）采用期末結算的方式支付租金也暗藏很大的風險。部分地區已出現了流入方期末時未向農戶支付租金便一走了之的情況，農民利益受到損害。還有部分地區在推動農村土地流轉過程中，未對流轉方的行業資質、經營范圍等作出嚴格把關，尤其是有些城市工商資本開始瞄準農村土地市場，有的假土地流轉之名行發展旅游業、養殖業甚至農產品加工業之實，占用大量耕地的同時也直接威脅到糧食安全。甚至還有城市房地產開發商到農村流轉了千畝土地開挖魚塘發展甲魚養殖，而相關法律法規對使用流轉耕地開挖池塘、發展養殖業早已作明確禁止。第三，監管風險。因為種糧利潤偏低，農業公司流轉土地繼續種植糧食作物的甚少，而地方政府對土地流轉的資方引入關注度顯著高于土地流轉后土地經營流向的把控，流轉中“顧頭不顧尾”的現象普遍存在，這樣極易出現漫長的土地流轉期間流轉方經營行為走形的現象。第四，融資風險。中央政策放開農村土地承包經營權抵押貸款的限制后，并沒有帶來農村土地流轉中的融資困境，幾乎所有的商業銀行都不愿意經營此類貸款項目，少數商業銀行迫于行政指令經營了少量農村土地承包經營權抵押擔保貸款項目也面臨著后期資金受償的風險。

（三）宅基地使用存隱憂

當前農村宅基地使用行為的不規范問題不僅僅出現在農民用地行為隨意上，更重要的是，土地城鎮化引發農民對農村宅基地使用權增值的心理期許日益增長，現實的宅基地確權不到位又使得這一心理期許反向加劇了農村宅基地使用行為的不規范，宅基地利用的惡性循環怪圈正在悄然形成。

1．農民宅基地使用行為失范

（1）超標準占用宅基地現象普遍。

隨著外出務工人員返鄉和就地城鎮化的推進，農村超標準占用宅基地的現象日漸常態化。一戶兩宅、翻建擴地、亂搭亂建等現象激發了農村鄰里糾紛的同時也產生了效仿效應，為今后農村土地的全面確權留下后患。

（2）違規搭建行為時有發生。

少數農民在自己沿路責任田上建房，有的是為了坐等征地補償，有的則是直接買賣受益。除了占用耕地蓋房的，占用公共建設用地、自留地、廢棄地和未利用的亂搭建房屋的情況也時有發生。農村由于執法資源的短缺，對此類現象也難以尋找到有效的解決辦法。

（3）個體建房行為無規劃。

在新村建設中，很多非示范點的農民蓋房具有隨意性，從外觀設計和空間布局上，都缺乏統一規劃。在城鎮化建設進程加快的情況下，農民外出務工人數不斷攀升、收入逐年增加，翻蓋、改建房屋的頻率也在加快，這些農戶個體化的建房行為普遍缺乏統一規劃，完全隨個體需要自行設計，以至農村的房屋格調不一、坐落無序，既不美觀，又無法實現土地集約利用的效果。

2．宅基地退出政策實施效果不理想

宅基地退出對解決當前普遍存在的“空心村”問題具有直接的推動作用，是配合人口城鎮化的重要舉措，也是實現土地資源優化配置的正確選擇。為滿足城鎮化建設的需要，全國很多地方都積極嘗試通過有償激勵的辦法鼓勵農業轉移人口退出農村宅基地，但收效甚微。以安徽為例，2013年10月，安徽省人民政府出臺的《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》（皖政〔2013〕69號）中提出要建立農村宅基地退出補償激勵機制。但就目前的運作情況來看，農民和村級集體組織對推動此項工作的積極性都不高，宅基地退出有償激勵的政策實施效果并不理想。

二、制約農村土地集體所有制有效實現的原因分析

（一）農村土地確權難的原因

造成農村土地確權難的原因是多方面的，一是歷史原因。二輪承包之初，在沒有先進測量手段輔助的條件下，地籍資料的形成主要依靠手工統計，人為性和隨意性都較大，加上自然災害、村干部調整等多重因素，有的地方已經找不出完整的土地登記存根。二是政策原因。二輪承包期內，經歷了農業稅政策的大幅度調整，為規避稅負負擔，刻意少填田畝數的做法幾乎在各地都普遍存在，這為如今進行的農村土地確權工作帶來了較多難以調解的矛盾。三是主體原因。隨著近十幾年來城鎮化進程的加速，農村人口流動不斷增強，但在“增人不增地、減人不減地”的政策紅線指導下，家庭承包地數量卻并未隨之調整，土地承包權分配的事實上不公引發農民產生極大的不滿情緒，成為推進農村土地確權的又一障礙。四是確權方式選擇的原因。2014年中央一號文件提出在農村土地承包經營權確權登記頒證工作中“可以確權確地，也可以確權確股不確地”。但是，截至目前，全國絕大多數地區基本上都是采用“確權確地”的方式進行土地確權，這對土地四至不清、空間不明的爭議土地確權是非常不利的，確權進度受阻，確權目標實現難以保障。

（二）農村土地流轉風險的形成原因

1．利益博弈誘發流轉雙方的矛盾

一方面，有些采用貨幣化方式支付租金的流轉合同面臨著物價上漲、通貨膨脹和農民收益預期提高的考驗，導致在流轉租金過程中雙方的利益博弈日益加劇。另一方面，政府準入措施和后續性監管措施的缺位也給土地流入方以利用政策漁利的空間，利用農村土地發展非農產業的現象屢見不鮮，尤其對工商資本下鄉的規制不足，使農村土地流轉經營面臨用途失控的風險系數逐年提高。

2．土地承包權與經營權的權利配置固化激化土地流轉矛盾

農村土地流轉之所以會遭遇到“釘子戶”現象，主要是因為這部分年齡偏大的農民多認為承包地屬于個人私有，流轉土地等于剝奪自己的私有財產權。由于土地承包權和經營權始終處于一體化的狀態，由此造成土地流轉糾紛常常發生。

3．“占補平衡”對農地流轉的經營效率提高產生消極影響

“占補平衡”這種量化的用地約束政策帶來的問題是農村耕地質的降低。部分地區連片開發的工業園、開發區占用了很多位置相對較好的農村“熟地”，而補占建設用地指標則是通過整理“生地”的手段取得，“生地”復墾需要的成本高、時間長，有的甚至根本不適合作為耕地使用，這在相當長的一段時間內都降低了土地產出率。

4．農村土地流轉面臨的融資困境始終難以消解

在以租賃為主流形式的農村土地流轉中，對先期資金投入需求極大，衍生的土地承包經營權抵押擔保融資需求也更為強烈。但金融機構的營利法人特性決定了其貸款發放的衡量標準是資金回報率，農地經營權在用途管制制度的限制下，不僅資金回報率低，而且還可能面臨本金都難以收回的現實風險。因此，通過農村土地承包經營權抵押擔保的方式所籌集到的商業金融機構貸款資金的數量極少，農村土地流轉所要實現的規模經營始終沒有辦法通過外部融資渠道解決資金難題。

5．農村社會公共服務體系的不健全制約農村土地流轉規模效益的發揮

公共服務的城鄉二元體制最突出的問題是犧牲了農村的發展。在城鄉社會公共服務配置不均衡，農村公共基礎設施配備不到位的情況下，農村土地收益的提高將難以得到保障，“最后一公里防線”的問題將永難得以解決。大量的公共服務設施常年失修，“面子工程”隨處可見，垃圾、污水處理工程形同虛設。同時，農村社會化服務組織多數都存在過度重經營、輕服務的問題，農業生產所需要的公共服務供給始終難以同步跟進，集體土地所有制有效實現遭遇公共服務供給不足的難題。

（三）宅基地退出難的原因

1．地方政府財力緊張導致工作推進難度大。農村的進行如果沒有經費作保障，后續工作將很難進行，宅基地退出亦是如此。推行此項工作的縣級財政吃緊，大范圍推進宅基地退出補償激勵機制尚存在一定的資金難題。

2．“一刀切”的量化計償方式難以取得農民的認同。

在推行宅基地退出補償機制過程中，沒有考慮到不同農戶家庭住房新舊、面積和家庭人口差異，采用統一的補償標準很難取得農民的認同，從而致使宅基地退出也難以形成農民的一致行動。

3．基層村組織對宅基地退出工作推動的積極性不高。

農戶退出的宅基地相當一部分都用于換取建設用地指標，村集體組織從中獲益的比例相對較小，很多農村干部對推行此項工作的積極性不高。在沒有村干部支持配合下進行的宅基地退出補償激勵機制很難有序運行。

4．農村社會保障體系不健全制約了農民退出宅基地的積極性。

在當前城鄉社會保障體系未實現有效銜接、社會保障水平懸殊的情況下，土地仍然是大部分農民生活甚至生存必須倚重的物質資料，農村宅基地也仍被農民視作自己最后的歸宿，通過低補償水平的激勵措施很難調動農民退出宅基地的積極性。

三、促進農村土地集體所有制有效實現的對策建議

（一）土地確權政策要進一步充實內容

明晰土地產權，賦予集體土地和國有土地平等的權能，是實現土地高效配置的基礎。針對當前農村土地確權中存在的現實問題，農村土地確權的政策尚待進一步充實。對一些確權空間或面積有爭議的土地，可以綜合采用確權不確地或確權、確股不確地的方式進行，這樣既可降低成本，也可減少矛盾。此外，除要繼續推動當前高度重視的農村土地承包經營權確權外，還應加快農村宅基地使用權、建設用地使用權和集體土地所有權的確權工作。

（二）土地流轉推動的側重點應有所轉移

今后的農村土地流轉工作的側重點調整思路應該是：一要轉變工作方向。要從過去單一地鼓勵土地流轉的工作方向上轉移到加強對土地流向和經營行為的監控上來，實行土地流轉的準入政策，監管涉農工商資本的運作行為，預防“非農化”、“非糧化”的傾向繼續發展。二要轉移工作重點。改變過去農村土地流轉過度關注流轉率的“重量不重質”工作思路，盡快建立起土地流轉效果監測評價體系，形成農地流轉領域中資方引入的優勝劣汰機制。三要完善配套建設。對制約土地規模化經營的陳舊配套設施要盡快修繕和更新，以滿足農業生產的需要。

（三）農村土地流轉市場化機制的完善

當前多數的土地流轉中心僅僅起到信息和交易中介的作用，在土地糾紛預防和調處方面發揮的作用還非常有限。構建完善的農村土地流轉市場化機制，尚需進一步發揮農村土地流轉中心的三大作用：一是發揮土地流轉中心對交易行為的指導性作用；二是發揮土地流轉中心在糾紛防范方面的功能；三是發揮土地流轉中心對土地流轉績效的評估作用。

（四）宅基地退出補償激勵機制的有序推廣

有序推行宅基地退出補償激勵機制必須把握三點：一是分步驟、分地區逐步推開。根據財政保障能力的大小，宅基地退出補償激勵機制對地域經濟發展水平較高的地區可以先推行，而地域經濟欠發達地區則要后推行；二是加大上級政府對基層政府開展此項工作的財政支持力度。為全面推廣宅基地退出補償激勵機制，省級財政可以采用以獎代補的方式加大對基層財政的支持力度，市、縣級財政則可以通過用地補償的方式直接支持村級公共事業發展。三是宅基地退出補償激勵辦法還尚待進一步細化。在農村宅基地退出補償辦法的細化上可以適當借鑒城市房屋征遷補償辦法，擴大補償范圍和補償項目，避免“一刀切”式的補償。

（五）農村社會化服務體系要向內涵式發展

農村社會化服務體系的建立要朝向內涵式發展的方向進一步健全。一方面，配合土地規模經營的需要，農村社會化服務體系要進一步完善，盡快培養一些專業的農業生產服務組織，為規模經營提供農技服務和生產服務。另一方面，農村社會保障體系應進一步完善，盡快出臺城鄉社會保障的有序銜接的具體辦法，促進城鄉社會公共服務均等化。

四、結語

新型城鎮化發展是人口城鎮化和土地城鎮化的協調并進，對農村土地集體所有制有效實現提出了更高的要求，農村土地確權和土地流轉是實現農村土地產權清晰化和提高土地資源配置效率的重要手段，也是在實現以人的城鎮化為核心的新型城鎮化發展中必須預先予以解決的問題。在產權清晰的條件下，解決好農村土地權能配置并實現好農村土地產權收益的問題，將是激活農村土地集體所有制能效的最有效選擇。因此，必須以深化農村土地產權制度改革、完善農村社會化服務體系為基本思路，提高農村土地資源配置效率，促進城鎮化與農業現代化的協調發展，發揮農村土地集體所有制的制度優勢。

作者：劉艷 單位：安徽行政學院 安徽經濟管理學院政法社文教研部