國家公園建設中集體土地權屬處置分析

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1存在的一些突出問題

1.1土地征收中存在的問題

土地征收過程中的強征、以租代征、補償不到位問題：強征集體土地，凸顯現行制度缺陷；補償不到位，土地征收補償制度不完善；“以租代征”行為具有違法性、危害性和欺騙性特點。以杭州西溪國家濕地公園強征集體土地為例。首先，違反農民意愿，給農民生產生活帶來不便；其次，由于建設公園用地量較大，地方政府為符合自己的審批權限而分割地塊現象存在；再者，采用“撤村并居”和“農轉非”手段來進行集體土地征用，違反相關法律解釋2；最后，農民則認為貨幣補償標準較低，傾向于返還建設用地或者入股參與以后的利益分配。以重慶市大足縣租用集體土地建設國家公園為例：首先，違反不能出讓、轉讓、出租農村集體土地用于非農建設的規定；其次，干擾正常的建設用地管理程序，違背土地征收的前提和程序；最后，簽訂的土地協議不受法律保護，向農民許諾的補償可能落空。

1.2土地流轉中存在的問題

流轉中的強制流轉、流轉定價偏低、不合法征用等問題：強制流轉違反自愿原則，不利于社會穩定；由于集體土地的流轉市場不完善，導致土地定價偏低，不利于提高農民積極性；以土地征用方式使用集體土地，不滿足緊急需要和可以返還的前提條件，不符合法律規定。以四川宜賓紅巖村建設生態公園為例。政府強行流轉處于城鄉結合部紅巖村200多戶農民的宅基地和300畝耕地建設生態公園。這帶來以下幾方面的負面效應：首先，以種地為生的農民本不想流轉土地而被強制流轉，嚴重影響了農民正常生活，引發社會問題；其次，政府主導下的強制流轉，在價格方面表現為農地流轉的價格偏低。

1.3土地權屬不變時存在的問題

權屬不變情況下，生態保護與農民自主經營權相矛盾：作為以生態保護為目的的國家公園，其管理條例、辦法均有相應的措施來進行土地管理。而在權屬不變條件下，農民對自己所擁有承包經營權的土地可以依法行使自主經營權，而其用途不符合公園規劃時，就會產生矛盾。因此，如何在保護生態利益和自主產權中找到平衡點，是國家公園建設中需要進一步思索的問題。以龍虎山風景區村民建房為例，當村民的自主需求與風景區的生態保護發生矛盾時，結合龍虎山的實際情況，制定了《龍虎山風景名勝區村民建房管理辦法》。該辦法規定了分區分級審核、統一規劃、統一設計以及保證金制度，切實平衡了兩方面的需求。

2建議

建設國家公園使用農民集體土地，應當在符合法律法規的前提下，將生態保護與農民意愿有機地結合起來。本文就上述三方面的問題對國家公園建設中集體土地權屬處置情況提出以下四點建議。

2.1加強部門聯動，形成合力

國家公園建設涉及國土部、環保部、農業部、林業局等多個國家部委以及各級地方政府，審批建設過程時間長、任務重，需要加強各部門聯動，形成合力。在前期集體土地處置時，由地方政府和國土部門主控，按照土地征收以及流轉規定，加快審批，提高效率；在公園建成后，由國家公園管理委員會負責土地使用的監管。

2.2尊重農民意愿，嚴控征地范圍，提高補償標準

強調農民的公眾參與，尊重農民話語權、議價權，將土地征收限制在國家公園的核心區。土地是農民的命根、是社會穩定的基礎。農民如果失去了土地，當地有關部門應該做足安置工作，通過提高征地補償標準、主動提供工作等措施，讓失地農民無后顧之憂慮，才能得到他們滿意。

2.3完善流轉市場，平衡生態保護與農民利益

在國家公園建設的實驗區和緩沖區推進土地流轉，借鑒成都和重慶模式，加快建立集體土地流轉市場，確定合理的土地價格，調動各方積極性。同時，尊重農民自主經營權，在生態保護的前提下，積極探索滿足農民建設宅基地自住、經營獲利的需求，制定專門的實施辦法，平衡利益關系。

2.4跟蹤調研，開展試點探索，完善頂層設計

各地在國家公園建設中針對如何合理利用集體土地進行許多有益的探索，有待總結、提升。省級層面上，以云南省為典型，建成普達措、梅里雪山等八個國家公園，初步建立了國家公園管理體制；從點上看，通過土地流轉建設國家公園成為新熱點，以成都和重慶為典型。然而，總體而言，國家公園建設在我國還處于探索起步階段，針對集體土地如何處置問題，需要試點探索，條件成熟后才能全面推開，絕不能一哄而上。試點地區可以選擇條件較好的云南、福建、浙江等省，通過試點再總結、出臺國家公園建設中集體土地權屬處置相關辦法。

作者：郭冬艷 王永生 單位：中國國土資源經濟研究院