農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革淺析

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農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革是學界研究“三農(nóng)”問題的重點。本文主要聚焦于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)研究，討論當前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的基本特征、問題表現(xiàn)與改革方向。俗話說，“無農(nóng)不穩(wěn)，無工不強，無商不富”。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民（以下簡稱“三農(nóng)”）歷來是中國經(jīng)濟體制改革實踐的焦點，黨中央對此高度重視。1982-1986年中共中央連續(xù)五年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，部署農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活。自2004年至今，黨中央又連續(xù)十九年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的一號文件，強調(diào)“三農(nóng)”在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要地位和重要意義。在和“三農(nóng)”相關(guān)的各項經(jīng)濟制度中，土地制度是其中最基本的、也是最重要的制度安排。竇祥銘于2013年指出，自改革開始農(nóng)村土地制度就與產(chǎn)權(quán)問題息息相關(guān)，產(chǎn)權(quán)問題始終處于農(nóng)村土地制度中的核心地位。制度經(jīng)濟學認為，經(jīng)濟社會實現(xiàn)良性運行的首要任務(wù)是界定產(chǎn)權(quán)，明確當事人之間的財產(chǎn)邊界。因而，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革是學界研究“三農(nóng)”問題的重點。本文主要聚焦于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)研究，討論當前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的基本特征、問題表現(xiàn)與改革方向。

一、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的基本特征

農(nóng)村集體土地制度的核心是集體農(nóng)地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，產(chǎn)生于底層實踐創(chuàng)造，得到了頂層支持，施以政策落實推進形成。承包責任制改革起始于20世紀70年代末的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐。在各地實踐中“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”顯示出的相對于集體耕種的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率優(yōu)勢，很快得到了中央的認可和支持。1980年9月，中央下發(fā)《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》，明確指出包產(chǎn)到戶不會造成資本主義危機，并不可怕。這個文件打破了長久以來人們心中關(guān)于包產(chǎn)到戶等于資本主義的僵化觀念，使得包產(chǎn)到戶成為農(nóng)村改革主流形式。1982年中共中央1號文件正式明確了包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制，肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的社會主義屬性。1983年中共中央1號文件則對農(nóng)村土地的家庭承包責任制的形式做了理論總結(jié)，指出這一方式既適合當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，又符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。1984年底家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國范圍內(nèi)普遍實行，實行多年的人民公社制度徹底瓦解。此后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不斷完善，并通過各項法律規(guī)定予以確認并保障。國家先后出臺了《土地管理法》（1998年）、《農(nóng)村土地承包法》（2002年）、《物權(quán)法》（2007年）等多項法律規(guī)定，對其予以法律規(guī)范的確認并進一步細化。一是明確集體所有的內(nèi)涵，對其進行法律上的表達；二是完善和保護土地承包權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利，限制公權(quán)力的侵犯，保障征收征用過程中的合法權(quán)益；三是延長承包期，穩(wěn)定農(nóng)民對土地權(quán)利的預期；四是改革集體所有權(quán)，保護承包關(guān)系的穩(wěn)定；五是改革承包條約的義務(wù)，使其更加規(guī)范化，降低農(nóng)民負擔；六是將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制作為國家基本制度予以確認。通過法律規(guī)范，農(nóng)民對于土地的承包經(jīng)營權(quán)的各項權(quán)利和義務(wù)關(guān)系得以清晰界定，農(nóng)民獲得穩(wěn)定的權(quán)利預期，義務(wù)負擔大幅度減少，保障了農(nóng)民的生活改善，徹底改變了此前人民公社體制下土地經(jīng)營權(quán)力高度集中、生產(chǎn)低效的弊端，充分調(diào)動了農(nóng)業(yè)微觀生產(chǎn)經(jīng)營主體的積極性。這一土地承包經(jīng)營制度的特點主要在于以下幾個方面。首先，堅持了農(nóng)村土地的集體所有，沒有改變社會主義公有制的屬性。中央的多份文件都強調(diào)土地所有權(quán)依然歸集體所有且禁止農(nóng)村土地的買賣行為，指出包產(chǎn)到戶和私有單干的區(qū)別，將集體和農(nóng)戶的關(guān)系清晰地界定為發(fā)包方和承包方的關(guān)系。其次，在國家、集體和農(nóng)戶之間達成非正式的但是必須遵守的三方契約，只有在完成承包土地所附帶的糧食繳納的國家和集體義務(wù)的前提下，農(nóng)戶才能獲得土地產(chǎn)出的剩余索取權(quán)。第三，做實農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，明確農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)的分離，強化農(nóng)戶對于農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)利主體地位，賦予其承包土地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。第四，集體所有權(quán)被明確為集體成員所有權(quán)，建立集體土地獲得的收益由集體內(nèi)部成員共同分享的機制，集體土地只能在集體成員之間承包經(jīng)營，形成了事實上的對集體外部主體的排他性權(quán)利。

二、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的理論爭鳴

針對目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑，學術(shù)界主要有三種思路：一是實行土地私有化，將土地分配到個人；二是實行土地國有化，將全部土地收歸國有；三是繼續(xù)堅持和完善土地集體所有。另有部分學者認為中國地域廣袤，人口眾多，不同地域情況不同，不能一概而論，可以試行混合經(jīng)營制度。近年來堅持和完善農(nóng)村土地集體所有的意見逐漸得到共識，并在此基礎(chǔ)上形成了對集體土地“三權(quán)分置”改革的集中討論。對于第一種觀點而言，土地私有化的原因是可以解決集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰的問題，這主要是基于制度經(jīng)濟學對產(chǎn)權(quán)制度的研究范式。對于土地私有化觀點的批評意見主要是三點：第一，我國歷史上實行了幾千年的土地私有制，往往結(jié)果卻是大規(guī)模的土地兼并，造成豪強地主與失地農(nóng)民兩極分化，社會發(fā)展陷入僵化甚至倒退；第二，農(nóng)村土地私有化會動搖我國公有制為主體的基本經(jīng)濟制度，與社會主義制度不符；第三，私有制會導致社會成本過高，部分農(nóng)民由于人力資本投資缺失和個人技能匱乏，一旦私有化后因為個人原因?qū)⑼恋刭u出，往往會成為赤貧者，反之土地則會成為生活最后的保障。對于第二種觀點，集體土地國有化，一方面對于農(nóng)耕地的保護可以進一步統(tǒng)一規(guī)劃，穩(wěn)定農(nóng)民耕種的收益與經(jīng)營預期，增加土地收益；另一方面對于建設(shè)用地和宅基地則可以和城市用地統(tǒng)一起來，真正構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地交易市場，使農(nóng)民分享城市建設(shè)的收益。而且，集體土地國有化還可以創(chuàng)造規(guī)模經(jīng)營的條件。而批評意見則在于，集體土地國有化后，國家不能實行產(chǎn)權(quán)權(quán)利，最終仍然需要各級政府或組織代替國家行使權(quán)利，在中國土地財政的特殊情況下，多級代理只能為各級地方政府打開方便之門對農(nóng)村用地進行濫征濫占濫用，國有化的途徑，不論是有償還是無償都會是較大的挑戰(zhàn)。對于堅持和完善土地集體所有的觀點而言，大部分學者主要考慮到制度變遷的路徑依賴和制度成本等問題，認為理應在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上予以突破。這一觀點又衍生出三個方向。第一，實行土地股份制。將土地所有權(quán)劃分為股權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，股權(quán)歸農(nóng)民所有，經(jīng)營權(quán)歸集體所有（村民大會集體決定），使用權(quán)歸佃戶或租賃企業(yè)所有，或者直接將承包經(jīng)營權(quán)股份化。第二，明確界定土地產(chǎn)權(quán)。可以通過農(nóng)村合作社、土地合作社等形式做實農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體，代表集體行使權(quán)利，形成委托代理關(guān)系。在保證土地充分利用的前提下，賦予農(nóng)民長期的穩(wěn)定的有保證的土地使用權(quán)，并且界定使用權(quán)的范圍與內(nèi)涵，也可以使農(nóng)民形成穩(wěn)定預期和生產(chǎn)積極性，提高土地利用效率。第三，集體土地“三權(quán)分置”。將土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)進行三權(quán)分離，所有權(quán)仍然是集體所有，承包權(quán)則由集體所屬農(nóng)戶進行承包，可以繼承或流轉(zhuǎn)，應設(shè)置承包期限，使用權(quán)由付出租賃費用的人在不改變土地使用性質(zhì)的前提下根據(jù)自己偏好耕種，但是不得損壞土地，否則作價賠償。

三、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的試點探索

在實踐中，針對集體土地產(chǎn)權(quán)如何改革，成都、蘇州、重慶作為三個卓有成效的試點城市也在不斷探索如何使農(nóng)民能夠享有更多的土地財產(chǎn)權(quán)利、分享城市發(fā)展的收益。成都通過土地產(chǎn)權(quán)改革，使得農(nóng)村居民獲得和城市居民一樣的土地財產(chǎn)權(quán)利。成都通過村民組成的評議會和議事會對集體土地進行產(chǎn)權(quán)確定并頒發(fā)相應證書。每家農(nóng)戶的居住用地面積得以明晰,農(nóng)民可以在自愿的情況下將自己一部分宅基地流轉(zhuǎn)出來,以獲取土地財產(chǎn)收益。曲福田等2011年將成都的產(chǎn)權(quán)改革總結(jié)為三點。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地可以和城市建設(shè)用地一樣進行市場化的產(chǎn)權(quán)交易，農(nóng)戶以股東和股權(quán)人的形式成為集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體。二是農(nóng)村宅基地可以進行相應的產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)，物權(quán)屬性逐步清晰。三是對農(nóng)業(yè)土地承包后使用權(quán)的界定。為了激勵農(nóng)民保護耕地、促進耕地流轉(zhuǎn)，成都還在全國率先建立耕地保護經(jīng)濟補償機制，設(shè)立耕地保護基金，市政府和縣政府各籌資50%進行兜底。蘇州的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革主要采用“三集中”“三置換”“三合作”的方法。“三集中”是指工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中，農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，農(nóng)戶向新型社區(qū)集中居住?！叭脫Q”是指：一是將集體資產(chǎn)所有權(quán)、分配權(quán)置換成社區(qū)股份合作社股權(quán)；二是將土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)置換成土地股份合作社股權(quán)或以預征地方式置換基本社會保障；三是將宅基地使用權(quán)及住房所有權(quán)參照拆遷或預拆遷辦法置換城鎮(zhèn)住房,或進行貨幣化置換,或置換第二三產(chǎn)業(yè)用房,或置換置業(yè)股份合作社股權(quán)?！叭献鳌笔侵柑K州在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中成立了土地股份合作社、社區(qū)股份合作社、專業(yè)合作社為農(nóng)民增收創(chuàng)造新的途徑。重慶的土地制度改革以土地交易為核心，堅守“三條底線”。地票，是重慶城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，在重慶農(nóng)村土地交易所進行市場化交易，突出市場機制在土地資源配置過程中的決定性地位，優(yōu)先保護耕地，確定先補后占，只有補償耕地通過專業(yè)機構(gòu)驗收后才可占用新的耕地。由于地票是將土地資源票據(jù)化，可上市交易，可以在重慶市內(nèi)跨區(qū)縣流動。重慶農(nóng)村土地交易所的地票交易是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標有償轉(zhuǎn)讓,也就是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。在遠郊區(qū)縣農(nóng)村建設(shè)用地復墾為耕地,該地塊的土地發(fā)展權(quán)就被剝奪,在城市近郊地票落地耕地轉(zhuǎn)用,該地塊的土地發(fā)展權(quán)得到實現(xiàn),通過地票交易,農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓得到了實現(xiàn)。蔣萍于2012年指出重慶地票交易中存在的一些風險需要注意，一是缺少上位法的依據(jù)，二是價格形成的理論依據(jù)有待探索，三是收益機制仍需完善。張鵬等在2010年在肯定重慶地票制度成功的同時，也提醒需要注意其中存在的馬太效應、耕地保護和政府集體間的利益沖突。

四、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革方向

重慶成都等地的實踐充分證明土地合理流轉(zhuǎn)，不僅有益于農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，也有利于城市發(fā)展。在這樣的實踐探索基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》成為新時期農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本遵循，明確了“三權(quán)分置”作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、規(guī)?；母母锓较?。政府目前的策略是在農(nóng)民對土地擁有承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)。十八屆三中全會以來，黨中央和國務(wù)院接連下發(fā)多份涉及土地流轉(zhuǎn)的指導文件，如2015年1月22日印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，指明產(chǎn)權(quán)交易的核心是承包經(jīng)營權(quán)；2015年8月24日印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》提出“三權(quán)分立”和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；2015年11月2日印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，強調(diào)落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素有很多。傅晨等在2014年發(fā)現(xiàn)由于土地不同功能對于不同類型的農(nóng)民影響有所差異，從而不同類型的農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的訴求有所不同，進而會影響到土地流轉(zhuǎn)。聶建亮等在2014年進一步發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶水平分化程度對農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)出行為有顯著的正向影響,同時,對農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)入行為有顯著的負向影響。許恒周等在2011年發(fā)現(xiàn)文化程度、職業(yè)類別、非農(nóng)收入比重、是否具有非農(nóng)就業(yè)技能、是否擁有轉(zhuǎn)讓權(quán)、地權(quán)穩(wěn)定性、地區(qū)虛擬變量對土地流轉(zhuǎn)有正向影響,年齡則對土地流轉(zhuǎn)有負向影響,而農(nóng)業(yè)勞動力人數(shù)、土地的養(yǎng)老保障作用和是否具有抵押權(quán)則對土地流轉(zhuǎn)決策沒有顯著影響。黎霆等在2009年研究發(fā)現(xiàn)地權(quán)的穩(wěn)定性預期和農(nóng)民的勞動能力也是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要原因。而農(nóng)村社會保障的不足也是阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要因素。昝劍森等在2013年發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息不暢、供求雙方對接難，會影響農(nóng)村土地在更大范圍內(nèi)和更高層次上進行流轉(zhuǎn)，直接影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。而從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的結(jié)果來看，學者們對土地流轉(zhuǎn)后是否符合規(guī)模經(jīng)營及農(nóng)民增收的預期進行了探討。以收入來看，現(xiàn)實中農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)戶福利的效應集中在收入增加,而對成員健康和保障的改善卻沒有帶來應有的正面效應,對農(nóng)戶的社會聯(lián)系影響則同時存在著正負兩種效應。農(nóng)地流轉(zhuǎn)也會影響農(nóng)戶的土地投資意愿，農(nóng)戶在流入地與自家地之間的投資差異隨著租賃土地穩(wěn)定性的提高而逐漸縮小。劉俊杰等在2015年則發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的逐步發(fā)展對于提高農(nóng)戶收入水平產(chǎn)生積極影響，參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶收入高于未參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，二者收入差距主要來自于工資性收入(包括農(nóng)業(yè)工資性收入和非農(nóng)工資性收入)和財產(chǎn)性收入。其次，農(nóng)地轉(zhuǎn)出對提高農(nóng)戶總收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入均產(chǎn)生顯著影響。最后，參與土地合作社對于提高農(nóng)民收入有一定的正效應，土地合作社社員收入高于非社員，對于收入結(jié)構(gòu)的影響則是社員農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)工資性收入和財產(chǎn)性收入有一定程度的提高。

五、總結(jié)與評述

通過對上述有關(guān)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度文獻的梳理，我們不難看到當前農(nóng)村土地集體所有制存在一定的問題，多為歷史變革中遺留下的問題，如產(chǎn)權(quán)不清、缺少權(quán)利主體、細碎化經(jīng)營、農(nóng)民沒有穩(wěn)定預期等。解決這些問題的核心在于堅持和完善農(nóng)村土地集體所有制的前提下明確土地產(chǎn)權(quán)的邊界與主體，只有清晰的產(chǎn)權(quán)才能保證土地進行市場化交易并流轉(zhuǎn)，集中進行規(guī)模化生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)效率，增加農(nóng)民收入。中央政府在多個地方陸續(xù)選取試點進行農(nóng)村土地制度改革的確權(quán)嘗試，重慶、成都、蘇州等地分別進行了長達數(shù)年的探索并取得一定的成就，為之后進一步的推廣制度改革提供經(jīng)驗。目前來看，在農(nóng)民對土地擁有承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)，是最為可行的措施。但是需要看到的是，現(xiàn)有研究依然存在一定的不足。首先，對于當前制度存在問題的原因仍是較為模糊的一筆帶過，解釋為產(chǎn)權(quán)不清或歷史遺留，不能清楚的梳理出土地集體所有制缺陷的深層次原因。其次，較為籠統(tǒng)的將耕地和建設(shè)用地等混為一談，農(nóng)民分化較為嚴重，耕地、宅基地和非農(nóng)建設(shè)用地等對于不同的農(nóng)民群體的作用與功能不同，因而對集體所有制的訴求不同，不能以農(nóng)村土地一言代之。第三，當前土地制度的一個核心問題是地方政府征用土地，一方面存在侵犯耕地，化耕地為建設(shè)用地，另一方面是征用農(nóng)村建設(shè)用地后高價賣出，截取收益，農(nóng)民利益受損，但是對于建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)文獻較少。第四，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個重要原因是目前集體所有制下土地經(jīng)營碎片化，不利于生產(chǎn)效率的提高，但是各地區(qū)不同層次的對土地確權(quán)后開放土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)是否真正促進農(nóng)民適度規(guī)模經(jīng)營，仍然是個未知數(shù)，包括土地流轉(zhuǎn)后，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶的后續(xù)生活和保障等缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)和研究。這是后續(xù)可以進一步深化研究的方向。

作者:李斌 單位:作者系復旦大學經(jīng)濟學院