集體土地行政訴訟案件原告資格探思

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一、典型案例一

【基本案情】

2011年，省級人民政府作出《浙江省建設用地審批意見書》，同意某市2010年年度計劃第十批次建設用地，包含某村地塊。2018年，該市政府同意原國土資源局作出《國有建設用地使用權出讓方案呈報表》。經公開掛牌，某公司競得案涉土地，簽訂《出讓成交確認書》和《國有建設用地使用權出讓合同》。經該市政府批準同意，原國土資源局核發《建設用地批準書》。毛某某等6人系某村村民，認為涉案建設用地批準書侵害了其合法權益，于2020年提起行政訴訟。一審法院經審理認為毛某某等人不具備提起訴訟的原告資格，故裁定駁回起訴。六原告不服提出上訴。二審法院認為：案涉建設用地批準書作出前，涉案土地由浙江省人民政府批準征收。故六原告與該被批準征收土地的后續審批利用行為已無利害關系，不具備原告主體資格。據此，駁回上訴，維持原裁定。

【以案說法】

原集體土地使用權人與該土地被征收并出讓后的國有土地登記行為無法律上的利害關系。1.本案涉及征地訴訟案件原告資格問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織有權提起訴訟。屬于行政訴訟程序問題，不涉及實體問題。2.本案涉及批準行為性質問題。自然資源主管部門與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并頒發建設用地批準書。該批準行為屬于國家針對建設用地土地用途所采取的總量控制行為，僅是建設單位取得國有土地使用權的一個環節，本身并不直接影響用地范圍內原土地使用權人的合法權利，原土地使用權人的土地使用權也不因為頒發建設用地批準書而喪失。

二、典型案例二

【基本案情】

原告葛某認為其宅基地和承包地被強制占用。2019年11月，葛某通過信息公開得知某市自然資源主管部門曾與其所在村集體的股份合作社簽訂《征地補償協議》，認為該協議侵害其合法權益。遂于2020年初訴之法院。法院經審查認為，《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款規定，村民委員會或農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不起訴的，過半數的村民可以集體經濟組織名義提起訴訟。本案中，葛某以個人名義提起行政訴訟，不具有原告主體資格，故裁定駁回起訴。

【以案說法】

個人對涉及農村集體土地的行政行為不服，以個人名義提起訴訟的，不具有原告主體資格。1.個別村民未經授權原則上不能代表村農村集體提起行政訴訟。農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。作為村農民集體成員的個別村民認為村農民集體享有的土地所有權受到行政行為侵害，需要對有關行政機關主張權利的，應通過法定的途徑和形式，將個別村民的意愿轉化為村農民集體的意愿，以村農民集體的名義主張權利。2.根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》相關規定，下列主體有權提起訴訟：一是作為集體土地所有權人的村民委員會或者農村集體經濟組織；二是在集體經濟組織不起訴的情形下，過半數的集體經濟組織成員以集體經濟組織名義起訴；三是農村集體經濟組織成員全部轉為城鎮居民后，過半數的原集體經濟組織成員可以提起訴訟；四是土地使用權人或者實際使用人，對涉及共使用或實際使用的集體土地的行政行為不服的，可以自己的名義提起訴訟。

三、典型案例三

【基本案情】

原告趙某等五人在本村擁有宅基地、承包地，反復舉報該村存在違法征地、占地的情況，向區級自然資源部門提出查處申請。該局經函詢、實地查看等方式，未發現違法征地、占地的行為，遂作出履職意見答復書。五原告不服，向市級自然資源部門提出復議申請。市級自然資源部門認為區級自然資源部門對違法線索的調查存在事實不清、證據不足問題，決定撤銷原作出的履職意見答復書并責令重做。該區級自然資源部門再次調查后進行答復，結論一致。五原告仍不服，根據行政復議制度改革精神，向該市人民政府提出復議申請。該市政府認定區級自然資源部門系該市自然資源部門的派出機構，其作出查處答復于法無據，決定撤銷前述履職意見答復書并責令重作。2019年10月，該市自然資源部門遂作出履職意見答復書，結論也基本一致。五原告仍不服，向該市政府提出復議申請。2020年2月，該市政府作出行政復議決定書，維持市自然資源部門遂作出的履職意見答復書。2020年3月，五原告提起行政訴訟，要求撤銷2019年10月的履職意見答復書、2020年2月的行政復議決定書，并責任該市自然資源部門查處非法占用集體土地行為、退還非法占用土地。法院經審理認為，五原告雖然提供了當地房屋被拆除、土地上有工程車工作的照片，但就現狀而言，仍在繼續使用自己的宅基地，承包地也正常耕種，當地無征地公告，五原告宅基地、承包不存在被非法征收、侵占的情形。另外，根據案涉證據和當事人陳述，五原告土地確實不存在被非法征收與侵占的情形，被告某市自然資源部門的履職回復并無不當。遂駁回原告訴訟請求。

【以案說法】

1.原告是否具備相應訴權。五原告的訴訟請求既包含其各自為土地使用權人對于有關主體侵犯其合法權益的“投訴”，又包含與其本人沒有直接關系的“舉報”，但其在庭審中明確就各宅基地和承包地部分的結果不服，被告的查處結果當然適用五原告的宅基地和承包地，應當視為五原告與案涉回復具有利害關系，也即擁有法定訴權。2.訴源治理角度的思考。本案中，被告某市自然資源部門的履職回復并無不當。被告雖然在庭審中解釋，當地系存在鄉村全域土地綜合整治項目，并配合機場規劃，所以出現宅基地、承包地調整，但是并未在回復時就五原告所反映的房屋拆除、土地平整進行解釋。這也是五原告認為被告未履行法定查處職責的重要原因之一。因此，從源頭上預防和化解行政爭議的角度思考，該執法確有改進之處。

作者:陸楊潔 楊萍 單位:桐廬縣人民法院