農民集體土地權益法律保護探析

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摘要：為響應黨的十八屆三中全會土地改革政策，面對農村集體建設用地中成員權的保護問題，從農民相關權益受損現狀、原因著手分析，為切實保護農民權益，完善權利保護救濟機制，做出相關提議。

關鍵詞：農民土地權益土地出讓土地征收保護救濟

一、農村集體成員的主要權利

依據相關法律規定，對農民集體成員所享有的權利歸結為以下幾項：（1）農村土地承包權，（2）宅基地分配請求權，（3）荒地優先承包權，（4）經營利益與土地補償金分配請求權，（5）決議權以及農村集體經濟權。

二、農民土地權益受損害的主要體現

（一）政府大規模征收農村集體土地

為了加強城市建設，擴大產業范圍，一些地方政府選擇開發成本較低的地區建設發展，采取長期大規模征收農村集體土地的方式，導致耕地數量急劇下降，影響農民正常的生活。

（二）農民無地可耕、就業困難

表面上農民通過政府征收土地獲得了較大數額的經濟補償，但失地農民由于其城市經驗不足，知識文化方面受限，專業技能缺乏，產生了無地可耕同時就業困難的現象，對農民的生活并沒有長遠的保障。

（三）征地補償費明顯低于實際價值

土地的實際價值明顯高于農民拿到手的土地征收補償費用。農民對土地的市場價值觀念意識薄弱，且不懂得提議維權，往往只看見眼前的短期利益。征地補償費的計算標準不符實際價值應考慮的情況。

（四）政府將相關收益用于城市建設

政府從征收土地板塊中獲得的收益大量地投入城市建設，而不是農村建設，造成城鄉發展差距逐步增大，城市發展獲得更多的資金，農村建設不光缺失土地還沒有資金支持。

（五）土地財產未得到良好運轉

1.宅基地閑置、土地承包性能低。由于法律規定，宅基地不得出租抵押或買賣，而現在農民普遍擁有不止一處宅基地，從而導致不用的宅基地只能空閑擱置，無法加以利用獲取收益。法律規定土地承包經營權的抵押只能用于農業且只能流轉于農民之間，這意味著無法轉換為商用價值[1]，無法以此獲取資本上的權益，只能限于條條框框里。2.集體建設用地性能低。同樣也是流轉獲得收益困難，且流轉方式局限性強，無法獲取融資。

（六）土地的轉換方式另有隱情

農民由于在土地征收中獲得的收益過低，便不約而同的在農村與城市的邊界，短期對外出租土地，獲得比征收補償費高一點的經濟收益，但不受法律保護。

三、農民土地權益受損害的主要原因

（一）農村治理主體單位越權

村民與村治主體單位之間形成了所謂“委托—代理”式關系。村治主體本應該將本村的利益放在第一位，可在流轉過程中，往往以自己的私人利益為主要目的，從而損害集體利益。為了填補財務損失漏洞，于是伸長胳膊控制處于權力最低端的農民，強迫其流轉自己的土地，實施嚴重越權行為，使農民面對公權力束手無策、無力反抗、別無選擇。

（二）政府征地權使用漏洞百出

1.公共利益含糊不清。法律規定，政府可以出于公共利益征收土地，但并沒有對公共利益的界限加以明確規定，只賦予權利而不限定義務，只會加劇政府征地權的濫用、逐步吞噬農民的合法權益。征收土地者越膽大妄為，農民受損越嚴重，若再不加以法律限制后果不堪設想。2.征地補償標準測算方法片面、忽視消極損失。按原農業用途價值補償標準，測算征收補償費的方法并不合理，忽視土地的區域價值以及產業發展價值、忽視農民失地的消極損失。農民失地后的生活補償、農民用地的長遠性收益、該土地對周邊帶來的創收都沒有列入賠償的范圍中去，賠償十分片面。忽視消極損失且賠償費被政府嚴重克扣，到農民手里的與所失去的均為生存所系，完全不相符合，剝奪弱勢群體權益，只會使差距加大。3.征地程序前中后不合理。事前，農民無法參與征收土地補償費的制訂中去，沒有提議的聲音，沒有維權的主體，自然會使權利方聽不到被剝奪者的吶喊，一些地方政府從而理所當然地從自己的利益出發，不考慮農民利益，農民喪失參與權、知情權。事中，農民被強制收地，權利得不到保護。而事后，農民的短期利益獲取是以長期利益受損為前提的。4.得不到公正的司法救濟。農民若提起上訴，法律規定的審議機關仍是權利主體，并不是司法機關，農民權利無法得到真正公平公正的救濟，只能陷入其中，無法自救。在自我權利救濟方面，農民的實際權利也是微之甚微。

(三)農民財產權利保護機制不完善

1.相關強制力缺失。法律法規對村治主體的公共權利定位不明確，公共權利如何行使、行使的權限范圍概念模糊，使村治主體不知什么應做、什么不該做，從而造成村治主體無明文禁止的規定就濫用權力，且無相應的機關加以監督，無國家強制力監督其權利在授權范圍內合理行使。2.未建立自我救濟機制，維權方式原始。未建立農民作為集體成員的財產權利自我保護機制。在農民參與到土地所有權行使過程中時，保護農民財產權利的合法程序和實際有效的途徑缺失，農民的參與權很少，實際意義上的權利保護方式，容易造成暴力維權。加上農民自身知識水平、維權意識都不高。主體參與意識和自治能力得不到發展,成為了權利極易受到侵害的龐大的弱勢群體。[2]只能通過暴力、集體抗議等不合理的方式自我救濟，維護權利。

四、保護農民集體土地權益的法律建議

(一)建立土地財產權利救濟機制

1.保障農民的參與權。保障農民的參與權是指加強農民參與農村規劃建設的地位，通過賦予農民決定權、參與權，促進農民共同推動農村的建設，以農民利益為農村根本利益，展開農村建設，切實保障農民的參與權等都有利于農民的自我權利保護。使農民有權參與到農村政策制定中去，參與到農村干部選舉中去。努力平衡農民與村治主體的法律地位，讓農民發聲，讓農民維權，讓農民參與。2.建立農民委員會決策公正系統。選舉農民中的集體代表組成農民委員會，賦予農民委員會一定的權利，嚴格選舉條件，從人品口碑、文化水平為條件出發，組成代表農民利益的委員會，在決策是否執行時，代表農民發聲，以集體利益為基礎衡量評估，擁有一票否決權。3.真正全面納入司法受理范圍。將農民的權利救濟真正全面地納入司法受理范圍，農民本身法制意識薄弱，權利意識薄弱，更需要法律的保護，若司法機關仍對最應受保護的主體加以限制，則會使原本面對公權力束手無策的農民，無權可依。

(二)完善農民自我保護機制

1.保護機制成員資格的規定。法律規定完全由集體組織自治決議認定保護機制的成員，極易造成“多數人的暴政",無法保證內部的公正公平[3]。建議在成員資格取得和喪失的認定標準和程序中，采取法律強制規定和組織自治決議，形成二者相制約的模式。更能發揮農民主體的能動性，保障農民參與權的實現。盡量做到過程透明，可以放在陽光之下。2.明確成員權的權利義務內容?！睹穹ǖ洹芬幎ā凹w成員合法權益”包括土地承包經營權、宅基地使用權、參與管理權、知情權、撤銷權等，但規定并不系統，集體成員應有區別，權利應有分位，領域有所不同，才能保障農民合法權益，民法典中的泛化規定，使得權力的行使容易錯綜混淆，從而衍生出濫用權力的現象。3.具體化成員權的行使。成員權的行使原則、效力、程序、范圍對成員權的實現特別重要。《民法典》僅對成員權進行了概述性的規定，并未明確這些權利是如何行使的，可以通過相關法律法規，結合現實情況，以最有利于集體利益的角度，進行相關解釋或規定，切實保障權力的行使。同時還要注意完善相應的權利行使監督機制，有權利則有義務，有義務則有監督，有權利則有救濟。

(三)將公共利益征地界限劃分清楚

借以公共利益界限含糊不清而肆意征地的現象泛濫，只有將公共利益一詞的界限加以明文限定，才能保障農民的權利，如出于公共利益的征地不能再用于商業等目的，從而加以限制。公共利益應是為社會為國家的切實所需，其急迫之切，不得不為之的情形應加以規定。

（四）科學化征地補償計算方法，重視隱形損失

補償金過低，農民文化水平受限，對財產收益認識不足，不應該借此大大削減出讓所得補償。許多隱形損失，如對周邊帶來的經濟效益，農業鏈終端等都應相應給予補償。保障農民的生活在失去土地后仍能正常進行，在補償費上對農民進行適當的照顧，更能體現出民法的基本原則和社會主義核心價值觀。

（五）賦予農民土地融入資本的權利

隨著農民進城，宅基地出現閑置，可以對其加以利用流轉，從而提高經濟水平、推動農村經濟發展。需有關部門及時重整、提供方案、切實商討、密切關注。土地物權流轉不應如此局限，僅限于農用范圍、僅限于農民之間，使有能力的農民無方法走出農村、無法帶資進城、始終不能融入資本市場。土地物權流轉不應如此局限，只有向農民適當打開市場，才能使農村有更多發展的可能，從而農民生活水平和經濟建設同步發展，秉持城鄉合一的理念。五、結論當務之急是，要從土地法和土地政策修改兩個方面落實黨的十八屆三中全會的精神，讓農民在法律上真正能擁有對土地的權益。通過體制改革和政策調整，改變長期形成的城鄉公共服務二元結構[4]，實現城鄉公共服務的均衡發展。保護農民的土地財產權，堅持土地基本經營制度不動搖、堅持最嚴格的土地管理制度，建立土地征收征用的合理補償機制和農民的生計安置辦法，切實保護農民的土地承包收益權。要讓每個農民成為土地及其財產的真正主人，使農民與他人一樣擁有、使用、抵押、出售、出租、轉讓、贈與和繼承其來源正當的土地和其他財產。正如本文開頭所提到的，財產權是一種天賦的人權，即使法律不承認每個人也實際擁有的權利。現在不是要農民來適應以國家利益為名的政府的各種需要,而是政府首先應履行自己的天職———保護每個公民的財產權，應把原來不利于保護農民財產權的法律改成保護農民財產權的法律。只有這樣，才是真正促進民富國強，符合國家利益的舉措。

參考文獻:

[1]李明,周慶祝.土地承包經營權流轉中的農民權益保護問題研究[J].社會主義研究.2012(04):98-101.

[2]錢忠好.中國農村土地制度查遷和創新研究[M]北京:中國農業出版社，2010:268.

[3]管洪彥農民集體成員權:中國特色的民事權利制度創新[J].法學論壇.2010(02):103-113.

[4]劉強.農村機動地制度:歷史演進及未來展望[J].長春市黨校學報,2018(01)

作者:張玉瑤 單位:德州學院法學院