城中村改造中集體土地產權流轉探究

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摘要：城中村，指的是“都市里的村莊”。在我國北京、上海、廣州等發達城市，城中村現象顯著存在。從現狀來看，在城中村改造中集體土地產權流轉工作開展期間，還存在一些較為明顯的問題。因此，文章首先對城中村相關內容進行概述，隨后以相關問題為著手點，進一步提出相關優化對策，旨在促進城中村改造中集體土地產權流轉工作效益的全面提升。

關鍵詞：城中村改造；集體土地產權流轉；農村

城中村為農村村落基于城市化進程期間，在城市建成區范圍內失去或者基本失去耕地，仍實施村民自治及農村集體所有制的村莊，以及大部分或所有耕地被征用，農民轉為居民之后，仍在原村落居住而演變成的居民區。我國城中村的土地現狀較為特殊，主要表現為兩種狀態：其一，土地所有權狀態；其二，土地使用權狀態。在我國各城市城中村改造中集體土地產權流轉工作開展期間，存在一些較為明顯的問題，如土地亂占、亂圈現象，以土地入股的方式開辦各類實業等。顯然，上述問題的存在，在未能有效解決的情況下，會使城中村改造中集體土地產權流轉工作的質量及效益受到較大程度的影響。因此，文章針對城中村改造中集體土地產權流轉工作進行研究具備顯著的價值。

1城中村概述

城中村，是我國采用土地二元所有制結構的同時，長時間實施城鄉二元體制的背景下出現的一種獨特的城市現狀。學術界對城中村的定義較多，但大多數的意思相同或相近，即“處于建成區內部，或邊緣地帶的村落，擁有城市基礎設施，且具備一定的城市生活方式，但同時還維持原本的鄉村景觀面貌，居民在思想意識方面還停留在農村經濟階段的村落”[1]。與此同時，城中村存在被城市包圍的特點，從用地來看，通常還存在少量的農用地。結合學術界對城中村的定義可以發現，在城市規劃發展過程中，城中村屬于缺失地帶，但也被歸納為城市規劃的一部分。在城市規劃缺失的情況下，便會在集體土地上引發一系列的問題，如用地亂象、規劃管理不夠合理科學等。這些問題的存在，一方面使土地擁有者農民的切身利益受損，另一方面使城市的發展受阻。且在多方利益，包括政府、開發商以及農戶的挾持下，引發交叉矛盾問題，不利于城中村土地資源的合理利用和開發，進而使城中村的發展受到嚴重的阻礙。此外，從目前來看，我國相關城市的城中村改造工作中，潛在的集體土地產權流程工作問題較多。因此，相關工作人員需對此引起充分的重視。

2城中村改造中集體土地產權流轉工作存在的問題

城中村改造中集體土地產權流轉工作的開展，與現代城市經濟發展之間存在緊密的聯系。但是在此項工作實際開展期間，還存在較多的問題有待解決，具體如下。

2.1用地亂象問題

一方面，城中村土地亂占、亂圈的現象顯著存在；存在非法租賃土地的情況，在占用耕地的基礎上，以出讓、轉讓、出租的方式，服務于非農建設領域，建設用途隨意更改，其存在較為明顯的用地權屬不夠明確的狀況，將進一步導致土地糾紛問題。另一方面，以土地入股的方式開辦相關實業的現象比較多，比如利用集體土地抵押貸款、利用集體土地從事非法的房地產開發及經營工作等。

2.2宅基地隱形交易問題

從政府層面分析，因其對農村建房在監督指導方面的工作做得不夠完善，存在農村建房自主性的特點，使農村村落的有序發展受阻[2]。嚴重情況下，受到利益的影響，部分農戶或者集體通過利用宅基地，實行“以地生財”的隱形交易，這顯然會對我國國有土地市場的穩定運行造成很大的影響，使現代化城鎮規劃及用地計劃戰略方針的落實受到阻撓，逃避國家稅費，使國家財政部門在基礎設施投入方面的回報率嚴重降低。

2.3規劃管理問題

城中村改造中集體土地產權流轉工作亂象問題較多，在規劃管理工作未能有效落實的情況下，會使地方土地利用總體規劃及城市規劃工作的持續開展受阻，同時使土地用途管制工作的開展受到很大程度的影響，使國家對集體土地權屬的管理受到嚴重影響，不利于我國土地資源開發利用效率的全面提升。

3城中村改造中集體土地產權流轉工作優化對策

如前文所述，目前我國城中村改造中集體土地產權流程工作存在的問題較多，為了解決這些問題，有必要落實有效優化對策。總結起來，具體優化對策如下。

3.1做好城中村土地產權改革工作

為高效解決城中村存在的問題，需做好城中村土地產權改革方面的工作，具體如下。（1）重視“保權讓利”改革工作的開展，使集體土地所有權維持不變，以國有土地有償使用管理方法為依據，對集體土地使用權基于一定年限范圍內，通過各種創新的形式進行流轉，包括出讓、出租、轉讓、轉包、入股以及抵押等[3]。對于土地流轉產生的效益，則將其大部分留給集體經濟組織。以“兩種產權，同一市場”為指導思想，使集體建設用地流轉的效率得到有效提高。此外，從政府層面來看，在征地的基礎上，使村民的土地使用權面積得到有效保證，由政府改變土地的用途，村民則從中獲取部分增值利益，從而保證了政府、村民雙方之間的基本權益。（2）重視農戶承包權的強化，對土地所有權、承包權、經營權進行分離處理，建立農村合作經濟部門，促進生態農業的發展。與此同時，需指導農戶轉變傳統單一的土地經營權的思想，保障其土地出租、入股、抵押等方面的土地承包權益，讓農戶成為城中村改造中集體土地產權流轉的受益主體。

3.2合理處理各方主體之間的關系

在城中村改造中集體土地產權流轉工作過程中，地方政府、村民以及開發商三方之間的關系密切。其中，政府代表的是公共利益，村民及開發商則代表著自身的利益。為了避免改造期間發生糾紛事件，需合理處理各方主體間的關系。一方面，基于改造期間，需對失地村民在經濟上給予一定補償，進而使村民的基本生活得到有效保障。另一方面，政府需重視基本醫療保險制度及養老保險制度的構建及完善，為城中村居民提供政府福利及優惠。此外，由政府、村民、開發商三方共同參與，使產權、規劃、地價以及拆遷補償安置等問題得到有效解決，使各方的權益均能夠得到充分有效的保障。

3.3完善拆遷補償機制，優化改造后安置模式

（1）完善拆遷補償機制。從現狀來看，我國各地所執行的征地安置補償標準普遍比較低，難以使農民享有土地增值產生的收益得到有效保證，這顯然和市場經濟體制發展理念相違背。基于市場經濟體制大環境，需將土地權益體現在土地發展的權益上。征地補償是失地農民與被拆遷人得到經濟補償最為直接的一種方式，但同時易引發征地糾紛、拆遷糾紛等問題。因此，需合理平衡、協調政府、開發商以及城中村村民三者之間的利益關系，以公平、公正的市場經濟規則為依據，構建完善的征地拆遷補償與利益分享機制。具體來說，需完善拆遷補償機制，將公平、公正的市場經濟規制作為參考依據，健全相關征地拆遷補償及利益分享機制等，在確保利益均衡的前提下，使村民的利益最大化，使村民享有土地增值帶來的收益[4]。（2）優化改造后安置模式。在城中村改造之后，傳統的征地拆遷補償安置模式，如一次性補償模式或者征地吸引勞動力模式，均未能考慮到城中村農民的長遠利益，同時和市場經濟環境發展需求不相符，未能遵循公平與福利并存的基本原則。對此，需優化及改善改造后的村民安置工作，進一步優化改造后安置模式。在此項工作開展過程中，政府需盡自身的責任及義務，為村民安置提供合理、科學的指導及幫助，適當投入財政資金，使村民失地之后的基本生活得到有效保障。并結合村民的性別、年齡、專業化程度等，給予就業培訓、創業扶持方面的技術支持及資金支持，使村民都能享受到集體土地產權流轉后的基本利益及服務[5-6]。除此之外，政府有必要強化土地流轉工作改造后的土地權屬管理工作，以此使國家的利益得到有效保障。

4結束語

綜上所述，從現狀來看，城中村改造中集體土地產權流轉工作存在的相關問題較多，集中體現在用地亂象問題、宅基地隱形交易問題、規劃管理等方面。為了做好城中村改造中集體土地產權流轉方面的工作，需做好城中村土地產權改革工作，合理處理村民、開發商、政府部門三方間的關系，并完善拆遷補償機制，優化改造后安置模式等，從而促進城中村改造中集體土地產權流轉工作效益的提高，進一步為促進現代化城市可持續發展奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1]程雪陽.合憲性視角下的成片開發征收及其標準認定[J].法學研究,2020,42(5):90-104.

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[3]高峰.集體土地入市背景下的保障性住房建設:兼以石家莊市城中村改造為例[J].住宅與房地產,2019(34):17-18.

[4]田莉,陶然.、住房保障與城鄉轉型發展:集體土地建設租賃住房改革的機遇與挑戰[J].城市規劃,2019,43(9):53-60.

[5]黃婷婷.上海市“城中村”改造項目中的資金平衡問題及建議[J].上海房地,2021(2):34-36.

[6]高思勤,何忠萬.淺析城中村改造現存問題及其發展方向[J].智能建筑與智慧城市,2020(5):27-28.

作者:鄭勇 單位:廣東恒邦土地房地產評估有限公司