農(nóng)村集體土地征收的法律困境

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摘要：基于土地資源的稀缺，現(xiàn)如今隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，也伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)土地的需求在與日俱增，因此土地供需之間形成了巨大的缺口。這也激發(fā)了政府通過(guò)農(nóng)村集體土地的征收而牟取巨額利益的沖動(dòng)，使得土地征收項(xiàng)目越來(lái)越頻繁，而這期間呈現(xiàn)出來(lái)的矛盾也越來(lái)越尖銳。在解決這些矛盾的過(guò)程中，突顯出了傳統(tǒng)的關(guān)于土地的法律法規(guī)面對(duì)與目前的形勢(shì)的不適應(yīng)和消極制約，因此只有修改完善農(nóng)村集體土地征收的相關(guān)法律制度，才能夠更好的解決土地征收過(guò)程中的問(wèn)題，才能更好的保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；政府征收；法律困境

一、當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收特征

1.以公共利益為出發(fā)點(diǎn)

國(guó)家的土地征收政策，就是把集體土地從原有使用者手里采用國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制收為國(guó)有的政府行為，它不需要征求別人的同意。在這一征收過(guò)程中必然損害到土地原有使用者的利益，因此在土地征收過(guò)程中必須要強(qiáng)調(diào)以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，在私人利益與公共利益形成沖突時(shí)，要首先考慮公共利益，但是也應(yīng)該對(duì)受損害者進(jìn)行補(bǔ)償。

2.對(duì)受損害者必須給予合理補(bǔ)償

基于公共利益對(duì)農(nóng)村集體土地的征收，會(huì)對(duì)原有使用者造成利益損害，因此對(duì)其必須進(jìn)行合理補(bǔ)償，這是先決條件，是對(duì)法律所賦予的私人財(cái)產(chǎn)利益保護(hù)的紅線。即使這種土地征收是政府行為，而且通過(guò)民主程序產(chǎn)生，也應(yīng)該對(duì)受損害者進(jìn)行公正的合理的補(bǔ)償，其成本將由整個(gè)社會(huì)來(lái)共同承擔(dān)。

3.農(nóng)村集體土地征收要體現(xiàn)合法性

合法性是在農(nóng)村征收集體土地的首要原則，這種行為必須依法合規(guī)進(jìn)行，其合法性表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，征收農(nóng)村集體土地一定要從公共利益出發(fā)，而且必須符合法律規(guī)定，而后者是必需要素；另一方面，政府以行政行為征收農(nóng)村集體土地，程序上要嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。農(nóng)村集體土地征收雖然代表著公共利益執(zhí)行的是政府公權(quán)力，但是每一個(gè)具體的程序都要合法，這樣才能有效制約政府濫用公權(quán)力，保護(hù)土地使用者的合法權(quán)益。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地征收現(xiàn)狀

1.重點(diǎn)項(xiàng)目呈現(xiàn)群體違法

目前，針對(duì)于一些重大項(xiàng)目的拆遷或征地，部分群眾由于缺乏法律知識(shí)或者出于政府工作宣傳不到位補(bǔ)償不合理，為了維護(hù)自己的利益或者多得多占集體利益，發(fā)動(dòng)更多的群眾到相關(guān)部門(mén)去討說(shuō)法，在沒(méi)有得到滿意的答復(fù)之后就引發(fā)一些具有較大社會(huì)影響的群體性事件，基至演變?yōu)楣室鈿墓藏?cái)物、聚眾阻礙執(zhí)行公務(wù)、惡意擾亂政府部門(mén)工作秩序。這些群體性事件大多以群眾合理訴求沒(méi)有得到滿足為導(dǎo)火索，加之信息社會(huì)的自媒體傳播便捷的條件為這些事件的傳播創(chuàng)造了條件，因此造成了消極的輿論導(dǎo)向，在社會(huì)上形成了一定的負(fù)面影響。

2.強(qiáng)拆現(xiàn)象不容忽視

現(xiàn)階段，各地方的重點(diǎn)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償普遍都在按照國(guó)家的法律和地方性的政策規(guī)定來(lái)執(zhí)行。土地和房屋一旦被確定征收都將依據(jù)法律按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，被拆遷一方如果同意就簽定合同，政府將通過(guò)?？顚舭l(fā)放征收款項(xiàng)?？偟膩?lái)說(shuō)，拆解過(guò)程中所依據(jù)的法律法規(guī)都能夠充分保護(hù)拆遷人的法律權(quán)益，所以政府政令能夠普遍執(zhí)行整體效果良好。但是毋庸置疑，還存在個(gè)別或者一小部分被拆遷戶不能接受拆遷補(bǔ)償條件，和政府達(dá)不成有效的溝通，采取消極態(tài)度阻撓政府拆遷工作形成釘子戶現(xiàn)象。這種情況下政府就會(huì)行使工權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制拆除。雖然這種情況國(guó)家三令五申明令禁止，但是在一些地方還有這種現(xiàn)象發(fā)生。

3.拆遷款基本到位但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理

我國(guó)的法律規(guī)定城鎮(zhèn)中的土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，農(nóng)村農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地歸集體所有，因此在農(nóng)村土地征收過(guò)程中存在兩種利益的分配。農(nóng)村的房屋拆遷補(bǔ)償款應(yīng)該歸農(nóng)民所有，而土地征收款則應(yīng)該歸為集體所有然后在集體內(nèi)統(tǒng)一分配。但是在征收實(shí)際工作中，有些村集體轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)原來(lái)的村集體不復(fù)存在，為了避免征收款被私吞或截留，這就需要政府變通把這部分款項(xiàng)直接打入農(nóng)民個(gè)人賬戶?，F(xiàn)階段，還存在著政府前幾年的征地項(xiàng)目征收款遲遲沒(méi)有落實(shí)，但是隨著國(guó)家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，現(xiàn)在政府要開(kāi)展項(xiàng)目農(nóng)民卻要求按目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而拒絕按以前的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取征收款，使得項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行。

4.失地農(nóng)民養(yǎng)老急需解決

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，全國(guó)各地很多村集體土地被征收，雖然這部分農(nóng)民都得到了可觀數(shù)量的土地征收補(bǔ)償款，但是大部分農(nóng)民沒(méi)有理財(cái)意識(shí)，數(shù)年以后很可能會(huì)陷入既沒(méi)有土地也沒(méi)有工作的困境，尤其是年老的失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題將成為尖銳的社會(huì)問(wèn)題。雖然現(xiàn)階段一些地方政府提倡農(nóng)民拿土地補(bǔ)償款繳納社保，但是由于個(gè)人繳納部分過(guò)高，再加農(nóng)民的參保意識(shí)不強(qiáng)烈，使得這一農(nóng)民以地養(yǎng)老模式?jīng)]有廣泛開(kāi)展。

三、農(nóng)村集體土地征收所面臨的法律問(wèn)題

1.程序不科學(xué)不合理

在我國(guó)的農(nóng)村土地征收過(guò)程中，土地的權(quán)利人（在這里我們就是指農(nóng)民）沒(méi)有參與土地征收的政策制定和其他程序，這是一個(gè)法律問(wèn)題。雖然我國(guó)的土地管理法也明確規(guī)定征收方案確定后應(yīng)該聽(tīng)取集體和村民的建義，但從中也可以看到，相關(guān)的法律只是規(guī)定了要求并沒(méi)有規(guī)定這種要求的具體實(shí)施方案，也沒(méi)有規(guī)定應(yīng)取得的效果，由此看來(lái)農(nóng)村集體土地征收在征收之前沒(méi)有和農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，在具體的征收程序中也沒(méi)有農(nóng)民參與，而法律規(guī)定的項(xiàng)目方案實(shí)施之前與農(nóng)民和村集體的協(xié)商其實(shí)在政府公權(quán)力下也只是一紙空文。而農(nóng)民在農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中如果存在爭(zhēng)議并不影響這一土地征收政策的實(shí)施，由此看來(lái)，在整個(gè)土地征收過(guò)程中的農(nóng)民根本就是弱勢(shì)一方，他既沒(méi)有發(fā)言權(quán)也沒(méi)有爭(zhēng)辯權(quán)，并且始終處于不平等地位。

2.農(nóng)民無(wú)法尋求司法救濟(jì)

在政府征收農(nóng)村集體土地過(guò)程中，根據(jù)法律規(guī)定，如果存在土地使用權(quán)和土地所有權(quán)方面的爭(zhēng)議，當(dāng)事雙方無(wú)法協(xié)商解決可由當(dāng)?shù)卣畞?lái)決定，如果政府決定不能更有效解決，當(dāng)事人可以向法院起訴，這無(wú)疑是向土地被征收者提供的法律救濟(jì)途徑。但是在現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)橥恋卣魇帐钦袨?，所以政府決定和土地征收方案如出一轍，這就造成政府既是土地征收政策的制定者又是關(guān)于這一問(wèn)題的裁定者，很難保證其公平合理性。而農(nóng)民如果要走法律程序，這種關(guān)于土地征收糾紛法院一般不予受理，所以農(nóng)民很難尋求司法救助。

3.地方政府濫用土地征收權(quán)

根據(jù)憲法要求，土地征收必須出于公共利益，這是最基本的條件，但是目前我國(guó)法律并沒(méi)有對(duì)公共利益作出明確的概念性表述，而在實(shí)際工作中各方面由于所處的角度所站的立場(chǎng)都各有不同，所以對(duì)于公共利益的解釋也不盡相同。雖然國(guó)家在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中對(duì)公共利益作出了列舉式的規(guī)定，但是也只適用于城市建筑征收很明顯并不適用于農(nóng)村集體土地征收。這就為地方政府從自身角度出發(fā)詮釋公共利益提供了可能性，導(dǎo)致許多地方政府以此為借口對(duì)農(nóng)村集體土地隨意征收從中獲取利益。通過(guò)調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)項(xiàng)目中，大多數(shù)農(nóng)村集體土地的征收都是地方政府打著公共利益的旗號(hào)進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)。

四、完善我國(guó)農(nóng)村集體土地征收法律制度

1.修改憲法中有關(guān)土地征收制度

完善農(nóng)村集體土地征收制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是要通過(guò)立法利用相關(guān)的法律制度制約政府的公權(quán)力，保護(hù)土地使用者合法權(quán)益?？偟膩?lái)說(shuō)，法律制度的合理性規(guī)范著程序的合理性，因此，制定城市用地規(guī)劃過(guò)程中要體現(xiàn)農(nóng)民的決策參與權(quán)利，而在征收農(nóng)村集體土地項(xiàng)目中更應(yīng)該聽(tīng)取農(nóng)民的建議與意見(jiàn)。在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的過(guò)程中，政府必須依法舉行聽(tīng)證會(huì)履行政府向社會(huì)的告知義務(wù)，以保證農(nóng)民關(guān)于土地的合法權(quán)益。對(duì)于雙方主體發(fā)生的爭(zhēng)議問(wèn)題，要采取面對(duì)面協(xié)商解決的辦法。對(duì)于一些確實(shí)無(wú)法解決的問(wèn)題，要采用聽(tīng)證會(huì)的形式，多聽(tīng)聽(tīng)社會(huì)上的聲音，通過(guò)社會(huì)各界的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題盡快解決。

2.修改土地管理法中有關(guān)土地征收制度

目前，我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)土地管理的法律法規(guī)都規(guī)定城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民住宅，不得購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地進(jìn)行自建。而城市居民所擁有的住宅卻可以自由買(mǎi)賣(mài)、高價(jià)出租、甚至可以作為金融抵押，這很明顯在法律層面表現(xiàn)出了在土地使用權(quán)上的不平等。因此建議改革農(nóng)村土地征收制度，并且取消限制城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房的法律規(guī)定，并且從法律層面嚴(yán)格限制政府關(guān)于土地征收方面的公權(quán)力，把公共利益這一要件限制為公益性的具體范圍。對(duì)于那些用于開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目的土地征收，建議國(guó)家不在以政府形式征收而讓開(kāi)發(fā)商直接面對(duì)集體建設(shè)用地市場(chǎng)。

3.改變強(qiáng)制性征收農(nóng)村集體土地形式

目前，我國(guó)在農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中更多的表現(xiàn)為政府強(qiáng)制性征收，由此產(chǎn)生了一些矛盾。由于解決糾紛的裁決路徑轉(zhuǎn)一圈又最后歸結(jié)為制定方案的政府，所以農(nóng)民在這一過(guò)程中司法救濟(jì)的渠道也不理想。這就導(dǎo)致農(nóng)民只得采用過(guò)激行為，以上訪和沖擊政府機(jī)構(gòu)的形式來(lái)表達(dá)自己的合理訴求，以期望能夠保護(hù)自己的合法權(quán)益。這些形式雖然有悖于和諧社會(huì)建設(shè)，但也確實(shí)是農(nóng)民的無(wú)奈表達(dá)。因此現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地征收爭(zhēng)議協(xié)調(diào)制度受到社會(huì)各界的非議，所以建議把政府征地是否合法也納入司法程序。

4.構(gòu)建土地征收中農(nóng)民司法救濟(jì)渠道

解決農(nóng)村土地糾紛、對(duì)于政府在農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中的違規(guī)行為，可以從以下三條路徑尋求司法救濟(jì)一是對(duì)政府對(duì)農(nóng)村集體土地的征收是否適合公共利益的需要法律目的性規(guī)定提起訴訟二是對(duì)現(xiàn)有的補(bǔ)償方案是否合乎情理提起訴訟三是政府征收農(nóng)村集體土地之后并沒(méi)有利用于公共利益或者在規(guī)定的期限內(nèi)有有按照規(guī)定支付征收土地補(bǔ)償款農(nóng)民可以法院提請(qǐng)撤銷(xiāo)本項(xiàng)征地行為并提出收回土地的訴訟。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村集體土地將越來(lái)越面對(duì)著供不應(yīng)求的局面，再加上國(guó)家基于糧食安全問(wèn)題的土地紅線，土地供給矛盾將越來(lái)越凸顯。這就要求國(guó)家要完善農(nóng)村集體土地征收的法律法規(guī)，用法律來(lái)規(guī)范制約政府的征地沖動(dòng)，并且在征地過(guò)程中利用完善的法律制度充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益，從而更好的解決三農(nóng)問(wèn)題促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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作者：段凱 單位：黃河科技學(xué)院