集體土地建設(shè)租賃住房政策解析

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一、土地出讓人

我國頒發(fā)的土地管理法中明確要求，城市的周邊土地與農(nóng)村土地，不但在法律層面上歸國家所擁有，而且還歸廣大農(nóng)民們所集體共有。如果農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。而且，“農(nóng)轉(zhuǎn)用”還需要符合國務(wù)院批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、符合每年國家下放到省的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)。如果由國家征收的，還需要辦理土地征收手續(xù)。但是，在集體土地入市試點城市，集體經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o需經(jīng)過征收程序，可以由農(nóng)民集體作為出讓人，直接將土地使用權(quán)進(jìn)行出讓。根據(jù)松江區(qū)頒發(fā)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“1+5”配套文件，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，但是出讓方案應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或成員代表會議2/3以上同意。泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號地塊的出讓人即為泗涇經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。

二、土地受讓人

依據(jù)不同試點城市編制和執(zhí)行的租賃房試點實施方案可知，多數(shù)城市都將參與租賃住房建設(shè)和運營的企業(yè)限制于國有企業(yè)。上海市規(guī)劃和國土資源管理局2017年11月1日印發(fā)的《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）》也規(guī)定，在住房租賃市場前期培育階段，租賃住房用地經(jīng)市區(qū)政府部門認(rèn)定后，采取定向掛牌方式供應(yīng)，隨著住房租賃市場建全完善，采取公開招拍掛的方式進(jìn)行出讓。在事實上，在現(xiàn)階段，無論是針對國有建設(shè)用地而言，還是針對集體盈利性建設(shè)用地來講，不論是直接轉(zhuǎn)讓土地亦或是利用土地作價入股等形式，各個試點城市的租賃住房項目也基本上由政府平臺企業(yè)進(jìn)行建設(shè)。根據(jù)泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號地塊的《掛牌出讓須知》，中國境內(nèi)的自然人、法人和其他組織均可申請競買該地塊，但是競買人需要先取得當(dāng)?shù)厝嗣裾蚱渲付毮懿块T出具的項目認(rèn)定文件原件。

三、土地入市形式

全國人民代表大會常務(wù)委員會允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、租賃、入股等方式入市。根據(jù)國家有關(guān)部門共同制定和頒布的租賃住房試點方案和15個試點城市各自制定的具體試點方案，企業(yè)可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運營集體土地租賃住房項目。北京市還曾經(jīng)以協(xié)議出讓的方式出讓多幅集體經(jīng)營性建設(shè)用地在完成租賃住房項目過程中的利用率極高。依據(jù)松江區(qū)的要求可知，農(nóng)村集體盈利性建設(shè)用地入市方式主要有應(yīng)用權(quán)轉(zhuǎn)讓、作價入股以及租賃等。然而，松江區(qū)已入市的3幅集體土地均采用出讓方式，目前尚未試點作價入股方式。

四、土地入市條件要求

根據(jù)上海市松江區(qū)的有關(guān)要求可知，準(zhǔn)備入市的集體盈利性建設(shè)用地必須要滿足以下6個條件：第一，此土地一定要已實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的變革和集體建設(shè)用地所有權(quán)、應(yīng)用權(quán)確權(quán)登記，轉(zhuǎn)讓者已獲取集體建設(shè)用地所有權(quán)證，而且土地權(quán)屬一定要準(zhǔn)確無誤、不會出現(xiàn)爭議。第二，準(zhǔn)備入市的集體盈利性建設(shè)用地必須要滿足村莊規(guī)劃與控制性全面規(guī)劃。第三，準(zhǔn)備入市的集體盈利性建設(shè)用地必須要滿足我國與上海市產(chǎn)業(yè)方針政策與環(huán)保方針政策，滿足農(nóng)村集體盈利性建設(shè)用地入市條件，而且土地具有可開發(fā)性。第四，不會出現(xiàn)制約土地權(quán)利的情況，例如違規(guī)用地、有關(guān)執(zhí)法部門依法查封制裁等等。第五，準(zhǔn)備入市的集體盈利性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓者要在轉(zhuǎn)讓前確定轉(zhuǎn)讓方案，而且此方案必須要得到集體成員代表大會超過三分之二的人通過。第六，法律規(guī)程中提到的其他條件。僅有在滿足上述六大條件以后，集體盈利性建設(shè)用地才能成功打開公開市場完成轉(zhuǎn)讓。

五、自持要求

根據(jù)上海市的現(xiàn)有政策，對于租賃住房用地，無論是國有建設(shè)用地還是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，出讓人均對受讓人有自持的要求，即建成后的租賃住房，在土地出讓年限內(nèi)只租不售，只能由受讓人整體持有。上海市對于“自持”有比較明確的規(guī)定：

（一）限制租賃住房物業(yè)整體或分割轉(zhuǎn)讓

上海市《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）》規(guī)定，租賃住房用地的受讓人應(yīng)在土地出讓年限內(nèi)（一般為70年）整體持有租賃住房物業(yè)。租賃住房物業(yè)應(yīng)全部用于社會化租賃，不得銷售，不得整體或分割轉(zhuǎn)讓，不得分割辦理不動產(chǎn)權(quán)證。如果受讓人因破產(chǎn)、重組等特殊情形確實需整體轉(zhuǎn)讓租賃住房物業(yè)的，須經(jīng)出讓人或相關(guān)管理部門同意。

（二）限制受讓人、項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)及實際控制人變更

根據(jù)泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號地塊的《掛牌出讓須知》，若土地競買人競得土地后需成立項目公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，在競買申請表中就必須注明。如果單獨購買申請者成立項目企業(yè)的，此項目企業(yè)一定要通過競買者出資全款成立，而且在成功過后不可調(diào)節(jié)股權(quán)架構(gòu)。不同企業(yè)聯(lián)合的，競買申請者必須要在競買申請表里表明所有參與方的投資占比，且成立的項目公司的投資主體、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)比例必須與聯(lián)合競買申請附表保持一致。即在土地競買階段，競買申請人就必須明確項目公司的股東、持股比例及實際控制人，且此后不得變更。此外，上海市《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）》還規(guī)定，土地受讓人的出資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)、實際控制人等均需與出讓合同的約定一致，不得改變。如果確需改變的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過土地出讓人或相關(guān)管理部門同意。對于擅自變更項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、實際控制人的后果，07-09號地塊的《出讓預(yù)合同》約定，若受讓人擅自改變出資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)、實際控制人等拒不整改的，出讓人有權(quán)解除本合同，收回集體建設(shè)用地使用權(quán)。

（三）限制抵押物買受人的資格

根據(jù)上海市《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）》的規(guī)定，對于租賃住房項目，不但禁止受讓人轉(zhuǎn)讓、銷售租賃住房物業(yè)，即使是在租賃住房用地和房屋抵押的情況下，實現(xiàn)抵押權(quán)時，抵押物的買受人資格也必須經(jīng)過政府相關(guān)管理部門認(rèn)定，抵押物的買受人必須符合租賃住房的建設(shè)、運營管理要求。

（四）通過對租賃期限和租金的限制禁止變相出售租賃住房物業(yè)

根據(jù)我國法律規(guī)定，租賃合同的租賃期限不得超過20年，若超過20年的，超過部分無效。但是，為防止受讓人在租賃住房物業(yè)建成后，通過簽訂長期租賃合同、一次性收取高額租金等方式變相出售物業(yè)，出讓人通常會在出讓合同中對租賃住房物業(yè)的租賃期限和租金進(jìn)行更為嚴(yán)格的限制。如07-09號地塊的《出讓預(yù)合同》約定，該項目租約原則不超過6年，而且租金水平不應(yīng)高于市場同類房源租金水平。

六、監(jiān)管要求

不同于國有建設(shè)用地，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，上海市要求出讓人和受讓人在土地使用權(quán)期限內(nèi)受政府監(jiān)管。07-09號地塊的《掛牌出讓須知》規(guī)定，土地競得人應(yīng)于簽訂《上海市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的同時，與出讓人、區(qū)（縣）規(guī)土部門簽署農(nóng)村集體盈利性建設(shè)用地應(yīng)用權(quán)開發(fā)建設(shè)和使用監(jiān)督、管理協(xié)議。該地塊的監(jiān)管事項包括：1.建設(shè)管理要求，包括土地交付、開、竣工管理、土地用途、容積率、綠化率、公寓式辦公、公寓式酒店、裝配式建筑、是否方案建設(shè)等開發(fā)建設(shè)條件。監(jiān)管部門為區(qū)規(guī)土局、綠化市容局、建委等。2.功能管理要求，包括公共空間和保護(hù)建筑要求、引入行業(yè)、功能業(yè)態(tài)。監(jiān)管部門為區(qū)規(guī)土局、區(qū)商務(wù)委。3.運營要求，包括自持要求、物業(yè)運營。監(jiān)管部門為區(qū)規(guī)土局、區(qū)房管局。4.節(jié)能建筑和環(huán)境保護(hù)，包括資源能源節(jié)約要求、土壤及地下水。監(jiān)管部門為區(qū)建委、區(qū)環(huán)保局。5.轉(zhuǎn)讓管理要求，包括受讓人的出資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)、實際控制人。監(jiān)管部門為區(qū)規(guī)土局、區(qū)市場監(jiān)督管理局。6.受讓人按出讓文件相關(guān)規(guī)定完成交易活動。監(jiān)管部門為出讓人、監(jiān)管人、市土地交易市場。根據(jù)以上分析，不難發(fā)現(xiàn)，盡管國家鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)利用集體土地建設(shè)租賃住房，但目前對于該類項目的監(jiān)管力度大于國有建設(shè)用地，房地產(chǎn)企業(yè)在建設(shè)該類項目時，需特別注意合法合規(guī)性要求。

作者：鄭漪波 單位：上海市建緯律師事務(wù)所