集體土地建設租賃住房政策解析

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一、土地出讓人

我國頒發的土地管理法中明確要求，城市的周邊土地與農村土地，不但在法律層面上歸國家所擁有，而且還歸廣大農民們所集體共有。如果農用地轉為建設用地的，需要辦理農用地轉用審批手續。而且，“農轉用”還需要符合國務院批準的城鄉總體規劃、符合每年國家下放到省的農轉用指標。如果由國家征收的，還需要辦理土地征收手續。但是，在集體土地入市試點城市，集體經營性建設用地無需經過征收程序，可以由農民集體作為出讓人，直接將土地使用權進行出讓。根據松江區頒發的集體經營性建設用地入市“1+5”配套文件，可以由農村集體經濟組織代表農民集體行使所有權，但是出讓方案應經集體經濟組織成員或成員代表會議2/3以上同意。泗涇鎮SJSB0001單元07-09號地塊的出讓人即為泗涇經濟聯合社。

二、土地受讓人

依據不同試點城市編制和執行的租賃房試點實施方案可知，多數城市都將參與租賃住房建設和運營的企業限制于國有企業。上海市規劃和國土資源管理局2017年11月1日印發的《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的規劃土地管理細則（試行）》也規定，在住房租賃市場前期培育階段，租賃住房用地經市區政府部門認定后，采取定向掛牌方式供應，隨著住房租賃市場建全完善，采取公開招拍掛的方式進行出讓。在事實上，在現階段，無論是針對國有建設用地而言，還是針對集體盈利性建設用地來講，不論是直接轉讓土地亦或是利用土地作價入股等形式，各個試點城市的租賃住房項目也基本上由政府平臺企業進行建設。根據泗涇鎮SJSB0001單元07-09號地塊的《掛牌出讓須知》，中國境內的自然人、法人和其他組織均可申請競買該地塊，但是競買人需要先取得當地人民政府或其指定職能部門出具的項目認定文件原件。

三、土地入市形式

全國人民代表大會常務委員會允許集體經營性建設用地使用權以出讓、租賃、入股等方式入市。根據國家有關部門共同制定和頒布的租賃住房試點方案和15個試點城市各自制定的具體試點方案，企業可以通過聯營、入股等方式建設運營集體土地租賃住房項目。北京市還曾經以協議出讓的方式出讓多幅集體經營性建設用地在完成租賃住房項目過程中的利用率極高。依據松江區的要求可知，農村集體盈利性建設用地入市方式主要有應用權轉讓、作價入股以及租賃等。然而，松江區已入市的3幅集體土地均采用出讓方式，目前尚未試點作價入股方式。

四、土地入市條件要求

根據上海市松江區的有關要求可知，準備入市的集體盈利性建設用地必須要滿足以下6個條件：第一，此土地一定要已實現農村產權制度的變革和集體建設用地所有權、應用權確權登記，轉讓者已獲取集體建設用地所有權證，而且土地權屬一定要準確無誤、不會出現爭議。第二，準備入市的集體盈利性建設用地必須要滿足村莊規劃與控制性全面規劃。第三，準備入市的集體盈利性建設用地必須要滿足我國與上海市產業方針政策與環保方針政策，滿足農村集體盈利性建設用地入市條件，而且土地具有可開發性。第四，不會出現制約土地權利的情況，例如違規用地、有關執法部門依法查封制裁等等。第五，準備入市的集體盈利性建設用地的轉讓者要在轉讓前確定轉讓方案，而且此方案必須要得到集體成員代表大會超過三分之二的人通過。第六，法律規程中提到的其他條件。僅有在滿足上述六大條件以后，集體盈利性建設用地才能成功打開公開市場完成轉讓。

五、自持要求

根據上海市的現有政策，對于租賃住房用地，無論是國有建設用地還是集體經營性建設用地，出讓人均對受讓人有自持的要求，即建成后的租賃住房，在土地出讓年限內只租不售，只能由受讓人整體持有。上海市對于“自持”有比較明確的規定：

（一）限制租賃住房物業整體或分割轉讓

上海市《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的規劃土地管理細則（試行）》規定，租賃住房用地的受讓人應在土地出讓年限內（一般為70年）整體持有租賃住房物業。租賃住房物業應全部用于社會化租賃，不得銷售，不得整體或分割轉讓，不得分割辦理不動產權證。如果受讓人因破產、重組等特殊情形確實需整體轉讓租賃住房物業的，須經出讓人或相關管理部門同意。

（二）限制受讓人、項目公司股權結構及實際控制人變更

根據泗涇鎮SJSB0001單元07-09號地塊的《掛牌出讓須知》，若土地競買人競得土地后需成立項目公司進行開發建設的，在競買申請表中就必須注明。如果單獨購買申請者成立項目企業的，此項目企業一定要通過競買者出資全款成立，而且在成功過后不可調節股權架構。不同企業聯合的，競買申請者必須要在競買申請表里表明所有參與方的投資占比，且成立的項目公司的投資主體、股權結構、股權比例必須與聯合競買申請附表保持一致。即在土地競買階段，競買申請人就必須明確項目公司的股東、持股比例及實際控制人，且此后不得變更。此外，上海市《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的規劃土地管理細則（試行）》還規定，土地受讓人的出資比例、股權結構、實際控制人等均需與出讓合同的約定一致，不得改變。如果確需改變的，應當經過土地出讓人或相關管理部門同意。對于擅自變更項目公司股權結構、實際控制人的后果，07-09號地塊的《出讓預合同》約定，若受讓人擅自改變出資比例、股權結構、實際控制人等拒不整改的，出讓人有權解除本合同，收回集體建設用地使用權。

（三）限制抵押物買受人的資格

根據上海市《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的規劃土地管理細則（試行）》的規定，對于租賃住房項目，不但禁止受讓人轉讓、銷售租賃住房物業，即使是在租賃住房用地和房屋抵押的情況下，實現抵押權時，抵押物的買受人資格也必須經過政府相關管理部門認定，抵押物的買受人必須符合租賃住房的建設、運營管理要求。

（四）通過對租賃期限和租金的限制禁止變相出售租賃住房物業

根據我國法律規定，租賃合同的租賃期限不得超過20年，若超過20年的，超過部分無效。但是，為防止受讓人在租賃住房物業建成后，通過簽訂長期租賃合同、一次性收取高額租金等方式變相出售物業，出讓人通常會在出讓合同中對租賃住房物業的租賃期限和租金進行更為嚴格的限制。如07-09號地塊的《出讓預合同》約定，該項目租約原則不超過6年，而且租金水平不應高于市場同類房源租金水平。

六、監管要求

不同于國有建設用地，對于農村集體經營性建設用地，上海市要求出讓人和受讓人在土地使用權期限內受政府監管。07-09號地塊的《掛牌出讓須知》規定，土地競得人應于簽訂《上海市農村集體經營性建設用地使用權出讓合同》的同時，與出讓人、區（縣）規土部門簽署農村集體盈利性建設用地應用權開發建設和使用監督、管理協議。該地塊的監管事項包括：1.建設管理要求，包括土地交付、開、竣工管理、土地用途、容積率、綠化率、公寓式辦公、公寓式酒店、裝配式建筑、是否方案建設等開發建設條件。監管部門為區規土局、綠化市容局、建委等。2.功能管理要求，包括公共空間和保護建筑要求、引入行業、功能業態。監管部門為區規土局、區商務委。3.運營要求，包括自持要求、物業運營。監管部門為區規土局、區房管局。4.節能建筑和環境保護，包括資源能源節約要求、土壤及地下水。監管部門為區建委、區環保局。5.轉讓管理要求，包括受讓人的出資比例、股權結構、實際控制人。監管部門為區規土局、區市場監督管理局。6.受讓人按出讓文件相關規定完成交易活動。監管部門為出讓人、監管人、市土地交易市場。根據以上分析，不難發現，盡管國家鼓勵房地產企業利用集體土地建設租賃住房，但目前對于該類項目的監管力度大于國有建設用地，房地產企業在建設該類項目時，需特別注意合法合規性要求。

作者：鄭漪波 單位：上海市建緯律師事務所