農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配制度

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摘要：盡管我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配主體、分配方法以及分配程序和糾紛救濟(jì)途徑進(jìn)行了規(guī)定，但因征地補(bǔ)償引發(fā)的糾紛依然較多，究其原因是確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的規(guī)則不明確，村民自治在土地補(bǔ)償費(fèi)分配中的權(quán)力缺乏規(guī)制，糾紛的司法救濟(jì)不完善而行政救濟(jì)未能發(fā)揮作用。基于此，文章提出明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定原則和參考因素，強(qiáng)化村民自治涉及成員資格的審查監(jiān)督，以及確保法院在具體案件中有權(quán)審查村規(guī)民約等建議。

關(guān)鍵詞：土地補(bǔ)償費(fèi)分配；成員資格；村民自治；救濟(jì)

一、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的制度構(gòu)成分析

集體土地征收補(bǔ)償與地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)不同的是，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并在內(nèi)部進(jìn)行分配。土地補(bǔ)償費(fèi)分配關(guān)系農(nóng)民切身利益，因此《物權(quán)法》、《村民委員會(huì)組織法》、《土地管理法實(shí)施條例》及相關(guān)司法解釋對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)分配進(jìn)行了規(guī)定，包括分配規(guī)則、分配程序和救濟(jì)三大內(nèi)容。

（一）農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配規(guī)則

土地補(bǔ)償費(fèi)分配規(guī)則具體包括由誰(shuí)決定分配、分給誰(shuí)以及怎么分等內(nèi)容。1.由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)決定分配2005年通過(guò)的最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》規(guī)定了人民法院受理承包地土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，提出“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)”。而2007年的《物權(quán)法》將決定分配補(bǔ)償費(fèi)的主體表述為“村集體內(nèi)部成員”。“村集體內(nèi)部成員”通過(guò)何種形式作出決定，2010年修訂的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)此進(jìn)行了完善，規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)的使用和分配交由村民大會(huì)討論辦理，該法還規(guī)定，一些人口較多或居住分散的村，可以設(shè)立村民代表大會(huì)對(duì)村民大會(huì)授權(quán)事宜進(jìn)行討論并作出決定。村民代表大會(huì)是否有權(quán)分配征地補(bǔ)償費(fèi)取決于村民大會(huì)的授權(quán)。2.分配給具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人2004年國(guó)土資源部的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償費(fèi)安置制度指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。2005年最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問(wèn)題的解釋》將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”進(jìn)一步明確為“具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人”，需要注意的是該司法解釋特別強(qiáng)調(diào)了獲得土地補(bǔ)償費(fèi)主體資格的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，即“征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人”。3.由征收補(bǔ)償費(fèi)分配方案具體確定分配方法農(nóng)村土地屬于村集體所有，征收后的土地補(bǔ)償費(fèi)屬于共有財(cái)產(chǎn)。依據(jù)《物權(quán)法》第59條“由本集體成員決定費(fèi)用的分配方法”，《村民委員會(huì)組織法》“分配方案應(yīng)該經(jīng)過(guò)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論決定”等規(guī)定，可以看出土地補(bǔ)償費(fèi)分配實(shí)行村民自治，分配方法需要經(jīng)過(guò)集體成員民主議定，強(qiáng)調(diào)集體成員共同參與。

（二）農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配程序

《物權(quán)法》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)分配方法依法定程序，這里的“法定程序”應(yīng)結(jié)合《村民委員會(huì)組織法》中的“由村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論決定如何分配征地補(bǔ)償款”規(guī)定進(jìn)行理解。村民大會(huì)或村民代表會(huì)議決策的主旨是少數(shù)服從多數(shù)，《村民委員會(huì)組織法》第22條對(duì)此做了詳細(xì)規(guī)定，即除法律另有規(guī)定以外，應(yīng)當(dāng)有村民過(guò)半數(shù)或本村三分之二以上代表參加村民大會(huì)或村民代表會(huì)議，并經(jīng)到會(huì)人員過(guò)半數(shù)同意才能通過(guò)分配征地補(bǔ)償款的決議。

（三）農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的救濟(jì)途徑

依據(jù)法律規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)分配發(fā)生糾紛后，不僅有司法救濟(jì)，還有行政救濟(jì)與村內(nèi)救濟(jì)。土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的救濟(jì)主體和救濟(jì)方式可謂多樣。行政救濟(jì)見(jiàn)諸于《村民委員會(huì)組織法》第27條和第36條2款規(guī)定，“村民大會(huì)或村民代表大會(huì)表決通過(guò)的自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等相關(guān)決議與憲法、法律法規(guī)以及國(guó)家政策相抵觸時(shí)”，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府責(zé)令其改正。其中的自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約往往涉及土地補(bǔ)償費(fèi)的分配，特別是出嫁女、離婚女、外來(lái)戶能否分得土地補(bǔ)償費(fèi)的問(wèn)題上，在缺乏集體成員資格法定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約擁有較大的決定權(quán)。村內(nèi)救濟(jì)不是規(guī)范的法律表達(dá)，它是指《村民委員會(huì)組織法》第23條規(guī)定的“村民大會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)或變更村民代表大會(huì)以及村委會(huì)的不當(dāng)決定”，該規(guī)定體現(xiàn)了村民行使涵蓋“撤銷(xiāo)”在內(nèi)的自治權(quán)，雖然該條所稱(chēng)“不適當(dāng)決定”并不明確，但應(yīng)當(dāng)涉及“侵害村民合法權(quán)益”的情形。另外該法第23條與第36條1款存在交叉，二者的區(qū)分在于前者是民主決策和民主監(jiān)督的體現(xiàn)，而后者是在行使訴權(quán)。司法救濟(jì)是保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的最后屏障和主要救濟(jì)措施。《民事案件案由規(guī)定》第39項(xiàng)設(shè)置了“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”。該案由的適用范圍包括廣義上“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”，集體成員依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地補(bǔ)償費(fèi)的分配、集體提供的公共物品的受益、集體收益分配權(quán)等都是集體所有權(quán)的受益權(quán)能之體現(xiàn)，以及狹義上農(nóng)民集體成員撤銷(xiāo)權(quán)訴訟。

二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配制度存在的問(wèn)題與原因分析

（一）缺少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地補(bǔ)償費(fèi)主要依據(jù)集體成員權(quán)，因而認(rèn)定成員資格就成了分配中的關(guān)鍵問(wèn)題。司法實(shí)踐中集體土地征收補(bǔ)償分配糾紛中，一些當(dāng)事人提出請(qǐng)求法院判令集體經(jīng)濟(jì)組織向其支付土地補(bǔ)償款的訴訟請(qǐng)求，法院首先須查明其是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。但是至今為止，我國(guó)尚未制定出認(rèn)定集體成員資格的法定標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)糾紛又無(wú)法回避這一問(wèn)題。在這種情況下，一些地方已經(jīng)出臺(tái)了指導(dǎo)司法活動(dòng)的意見(jiàn)，如《海南省高院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》等。但缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定原則，嚴(yán)重影響著此類(lèi)案件的判決。

（二）村民自治在土地補(bǔ)償費(fèi)分配中的權(quán)力缺乏規(guī)制

村民會(huì)議、村民代表討論決定的事項(xiàng)，特別是村規(guī)民約，是村民會(huì)議根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合本村實(shí)際共同商議制定，并要求全體村民共同遵守的綜合性行為規(guī)范。其內(nèi)容包括確定分配土地補(bǔ)償費(fèi)的方案，屬于村民自治的范疇。盡管《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”，但由于缺乏對(duì)相關(guān)決定的審查監(jiān)督機(jī)制，村規(guī)民約排斥外嫁女、離婚女、外來(lái)戶等成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的情況嚴(yán)重，借多數(shù)人“合法性決定”損害少數(shù)人利益、特別是農(nóng)村婦女利益，并成為侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛的主要內(nèi)在原因。

（三）土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛的救濟(jì)機(jī)制未能有效運(yùn)作

土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛存在司法救濟(jì)不完善、其他救濟(jì)未發(fā)揮作用的問(wèn)題。司法救濟(jì)不完善表現(xiàn)在：第一，集體土地征收補(bǔ)償分配糾紛的受案范圍不明確。由于此類(lèi)案件往往涉及集體組織成員資格的認(rèn)定問(wèn)題，一些法院以“我國(guó)尚未對(duì)集體組織成員資格做出明確規(guī)定，此類(lèi)爭(zhēng)議不屬于民事糾紛”等為由拒絕受理，使原告喪失了通過(guò)司法途徑救濟(jì)自己權(quán)益的機(jī)會(huì)；第二，法院對(duì)分配方案、特別是受村規(guī)民約影響大的分配方案審查權(quán)限與處置不明。例如司法實(shí)踐中有法院在判決中直接調(diào)整了土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案，確定原告應(yīng)享有的份額，也有法院撤銷(xiāo)原分配決定，要求相關(guān)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議依法定程序重新決定分配方案。村內(nèi)救濟(jì)是村民對(duì)集體決議實(shí)施民主監(jiān)督的重要手段，但由于法律規(guī)定“村民大會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)或變更村民代表大會(huì)以及村委會(huì)的不當(dāng)決定”，意味著需要大多數(shù)人達(dá)成一致以便撤銷(xiāo)多數(shù)人的決定，這一規(guī)定在涉及外嫁女、離婚女、外來(lái)戶等利益的問(wèn)題上很難得到適用。由于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府被賦予對(duì)不當(dāng)決定責(zé)令改正的權(quán)力，因此行政救濟(jì)相較于村內(nèi)救濟(jì)在侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛，尤其是涉及少數(shù)人成員權(quán)益的問(wèn)題上能夠發(fā)揮一定的作用，但是行政救濟(jì)的局限性在于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府所作決定不具有終局性，容易引發(fā)反復(fù)。

三、完善農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的建議

（一）明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的原則與因素

集體土地征收補(bǔ)償分配糾紛中，認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員是極為關(guān)鍵的一環(huán)。司法實(shí)踐中用于確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)包含戶籍因素、是否將土地作為基本生活保障因素等，學(xué)界也提出了權(quán)利義務(wù)說(shuō)、生活保障說(shuō)等學(xué)說(shuō)：或以戶籍，或以在本村長(zhǎng)期生活，或綜合戶籍、長(zhǎng)期居住事實(shí)等多種因素確定集體成員資格。2016年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》明確提出確定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則和參考因素，即依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，科學(xué)確認(rèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。并強(qiáng)調(diào)成員身份的確認(rèn)既要得到多數(shù)人認(rèn)可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，切實(shí)保護(hù)婦女合法權(quán)益。由此可見(jiàn)，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定契合當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)村民自治涉及成員資格認(rèn)定的規(guī)制與審查監(jiān)督

在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定有規(guī)則可循的前提下，仍然需要通過(guò)自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織的一些特殊情況進(jìn)行決議。因此對(duì)決議中涉及排除集體成員資格的內(nèi)容要特別審慎，因?yàn)檫@極有可能是通過(guò)“多數(shù)決”程序確定的違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的規(guī)則，可能侵害了他人的合法權(quán)益，所以應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村民決議中排除集體成員資格內(nèi)容的規(guī)制。此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約和與村民自治相關(guān)的規(guī)范性文件合法性的備案審查，對(duì)侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容及時(shí)予以糾正。

（三）完善集體土地征收補(bǔ)償分配糾紛多元救濟(jì)途徑

在司法救濟(jì)方面，首先應(yīng)明確涉及集體組織成員資格的土地征收補(bǔ)償分配糾紛屬于受案范圍，避免出現(xiàn)以“有關(guān)成員資格的爭(zhēng)議不屬于民事糾紛”為由拒絕受理的情形。其次，法院審理集體土地征收補(bǔ)償分配糾紛過(guò)程中，審查分配方案是無(wú)法避免的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)明確法院在具體案件中有權(quán)審查相關(guān)村規(guī)民約、以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定，避免出現(xiàn)以“缺乏對(duì)村民大會(huì)決定效力訴訟審查的法律依據(jù)”為由拒絕受理案件的情形。基于尊重村民自治，法院一般不能直接在判決中對(duì)存在違法內(nèi)容的村規(guī)民約進(jìn)行調(diào)整或修改，但應(yīng)當(dāng)建議村集體重新召開(kāi)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，依照民主議定程序做出修正。行政救濟(jì)要發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)考慮將村民自治糾紛納入到行政訴訟的救濟(jì)范圍之內(nèi)，但這需要解決適用行政訴訟程序存在的制度障礙。

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作者： 陳曦 楊萍 單位：南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院