電力企業(yè)經(jīng)營管理中分層授權(quán)的意義

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摘要:授權(quán)是企業(yè)經(jīng)營管理工作中的重要內(nèi)容和手段，本文通過對授權(quán)在民法、行政法領(lǐng)域概念的對比，進一步理解授權(quán)在民法體系中的法律內(nèi)涵，并根據(jù)現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營管理特點，分析分層授權(quán)的意義及存在風險，進一步提出風險防控措施。

關(guān)鍵詞:授權(quán)；；分層授權(quán)意義；風險防范

一、授權(quán)的法律內(nèi)涵

“授權(quán)”既是一個管理學(xué)概念，也是一個法律概念。從字面上看，“授權(quán)”是指把權(quán)力授予或委托給他人或機構(gòu)代為執(zhí)行。遵循本文題目的框架，本文將從法律角度闡述“授權(quán)”的世界觀內(nèi)涵；并從管理的角度探討授權(quán)風險控制的方法論外延。

(一)民法上授權(quán)的內(nèi)涵

從民法的視野來看，自《民法通則》，到《合同法》，再到《民法總則》，“授權(quán)”的概念都是以行為的表述出現(xiàn)的，根據(jù)《民法總則》第一百六十五條的表述，授權(quán)行為是關(guān)系產(chǎn)生的基礎(chǔ)，即權(quán)的一種授予行為。在實踐中，“授權(quán)”、“委托”等法律概念常有混同之現(xiàn)象。實然，從權(quán)利的來源來看，授權(quán)有單方行為說與雙方行為說之區(qū)別，單方行為說認為，“授權(quán)是有相對人的單方法律行為，即授予權(quán)的意思表示，于相對人了解(對話)或者到達相對人(非對話)時即發(fā)生授權(quán)的效力，不以相對人的承諾為必要?！彪p方行為說又稱委托契約說，即在委托關(guān)系中，需委托人和受托人意思表示一致，關(guān)系才能產(chǎn)生。由此不難看出，“授權(quán)”一詞更契合單方行為說，而“委托”一詞更契合雙方行為說，但無論如何，“授權(quán)”與“委托”作為權(quán)的權(quán)利來源已得到通說的肯定。

(二)行政法上授權(quán)的內(nèi)涵

相較于民法領(lǐng)域?qū)Α笆跈?quán)”與“委托”概念的趨同，行政法領(lǐng)域?qū)Α笆跈?quán)”與“委托”卻有明確區(qū)別。從行政法的視野來看，授權(quán)是根據(jù)具體的法律規(guī)定所享有的權(quán)利，可以以自己的名義實施行政職能，以自己名義對外承擔法律責任；委托是行政機關(guān)以自己名義委托其他組織行使自己權(quán)利的行為，受托組織不可以以自己名義行使行政職能，須以委托的行政機關(guān)名義行使行政職能，由委托的行政機關(guān)對外承擔法律責任。比較可知，行政法學(xué)界認為，授權(quán)行為名義主體與法律責任主體均為被授權(quán)人，而委托行為名義主體與法律責任主體均為委托人。再來看《民法總則》中對的定義：“人在權(quán)限內(nèi)，以被人名義實施的民事法律行為，對被人發(fā)生效力。”可知，民法中對“”的定義實際采納了行政法中對“委托”的定義。需要說明的是，在發(fā)展過程中出現(xiàn)了“隱名”等特例，本文認為，“隱名”并非行為的變異，而是在“”概念框架下的特殊情形，在此不做研究與贅述。鑒于本文研究對象“現(xiàn)代電力企業(yè)”是私權(quán)利主體，本文也在民法框架下研究“授權(quán)”的概念，即：等同于“委托”行為，將“授權(quán)”作為權(quán)的權(quán)利來源。

二、現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營管理中分層授權(quán)的意義

作為關(guān)系國計民生的重要行業(yè)領(lǐng)域，電力行業(yè)經(jīng)過40年的發(fā)展和積累，工藝技術(shù)突飛猛進，生產(chǎn)指標不斷優(yōu)化，經(jīng)營管理日趨規(guī)范，形成了比較成熟、相對固定的生產(chǎn)經(jīng)營管理體系。但同時，大規(guī)模、高速度的電源點建設(shè)，使得國內(nèi)電力市場供需不平衡，市場競爭加劇，經(jīng)營形勢日益嚴峻。面對復(fù)雜的市場競爭，需要根據(jù)現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營管理中一些特點，深入推進分層授權(quán)，使領(lǐng)導(dǎo)人員分身有術(shù)，同時充分調(diào)動全體員工的工作熱情，提高工作效率，最大限度地提升企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益。

(一)現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營管理的特點

一是，上下游業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)較為單一，生產(chǎn)經(jīng)營模式固化，在市場營銷、招投標方面存在的風險較小，因而簽訂的合同也多使用規(guī)范文本，需要針對不同合同內(nèi)容進行研究決策的情況較少；二是，處于壟斷行業(yè)，且受先天因素影響，電力企業(yè)去行政化一直沒有完全實現(xiàn)，加之近年來中央加快國有企業(yè)改革發(fā)展的大環(huán)境下，電力企業(yè)在做大做強的同時，行政化色彩仍較為濃厚；三是，電力企業(yè)在快速發(fā)展的過程中，投資建設(shè)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)，雖經(jīng)過“主多分開、主輔分離”、“減少管理層級”及“三供一業(yè)”分離移交等，仍在一定范圍內(nèi)存在非主營業(yè)務(wù)，這些產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，需要主業(yè)從財力、物力、人力上給予支持；四是，根據(jù)中央《關(guān)于推動中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》，大型電力企業(yè)集團在國資委主導(dǎo)下，迅速推進整合重組，使得業(yè)務(wù)板塊大幅增加，如原國電集團與神華集團重組成立國家能源投資集團，產(chǎn)業(yè)涉及煤炭、電力、運輸、煤制油化工等多板塊，提升統(tǒng)一管理調(diào)度水平，發(fā)揮區(qū)域協(xié)同優(yōu)勢，需要領(lǐng)導(dǎo)層投入大量精力，創(chuàng)新性地開展工作。

(二)分層授權(quán)模式及其意義

綜合分析現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營管理的特點，結(jié)合授權(quán)的法律內(nèi)涵及現(xiàn)代企業(yè)管理中“授權(quán)管理”的研究成果，現(xiàn)代電力企業(yè)從管理層級、業(yè)務(wù)模式和管理體制上，都應(yīng)倡導(dǎo)并實施分層授權(quán)管理模式。1.從管理層級看，現(xiàn)代電力企業(yè)普遍存在系統(tǒng)內(nèi)管理層級較多的情況，這就決定了現(xiàn)代電力企業(yè)需要實施縱向的分層授權(quán)。如國電寧夏分公司所屬上市公司英力特化工，下設(shè)熱電分公司、氯堿分公司、電石分公司、樹脂分公司及一家獨立法人單位(青山賓館)，根據(jù)現(xiàn)代法人治理要求，必須健全法人治理結(jié)構(gòu)，細化不同治理主體的權(quán)利清單，實施分層授權(quán)，才能減少管理層級，優(yōu)化管理流程，提升組織運轉(zhuǎn)效率。同時，避免法人人格否定，使法人獨立承擔法律責任。2.從業(yè)務(wù)模式看，現(xiàn)代電力企業(yè)業(yè)務(wù)板塊大幅增加，這就決定了現(xiàn)代電力企業(yè)需要適度橫向的分層授權(quán)。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員自身能力和精力有限，不可能全面深入掌握每個業(yè)務(wù)板塊的管理要求和知識結(jié)構(gòu)，實施橫向分層授權(quán)，可以讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，也避免領(lǐng)導(dǎo)人員凡事均親力親為，抓大也不放小，最后卻“出師未捷身先死”。同時，授權(quán)可以調(diào)動各級管理人員的工作積極性，有力于企業(yè)培養(yǎng)一批有能力、有擔當?shù)闹袌粤α浚粫裰T葛亮治下的蜀國，在諸葛亮倒下后蜀中無大將，成為三國霸主中最先滅亡的一個。3.從管理體制看，現(xiàn)代電力企業(yè)行政化色彩較為濃厚，這就要求現(xiàn)代電力企業(yè)不同層級人員權(quán)力分配上的分層授權(quán)，以推進建立現(xiàn)代企業(yè)管理機制。分層授權(quán)可以使權(quán)力更均衡地在企業(yè)內(nèi)進行分配，避免領(lǐng)導(dǎo)人員專權(quán)。同時，授權(quán)使員工參與決策，幫助員工改變被動完成領(lǐng)導(dǎo)交辦事務(wù)的工作模式，對員工的工作激勵、組織承諾、工作滿意度、工作績效等都有積極影響，被授權(quán)的員工更富有挑戰(zhàn)精神和合作意愿。

(三)在分層授權(quán)基礎(chǔ)上的其他授權(quán)模式

探討完現(xiàn)代電力企業(yè)分層授權(quán)的管理模式后，筆者認為需簡要描述一下在分層授權(quán)基礎(chǔ)上的其他授權(quán)模式。首先，現(xiàn)代電力企業(yè)的業(yè)務(wù)過程中，多使用格式合同，這就要求授權(quán)時應(yīng)當以一般授權(quán)為主，特別授權(quán)為輔；其次，現(xiàn)代電力企業(yè)業(yè)務(wù)板塊的增加，要求授權(quán)時應(yīng)當以限定范圍授權(quán)為主，全權(quán)授權(quán)為輔；再次，現(xiàn)代電力企業(yè)參與市場競爭行為日益增加，不可控因素較多，要求授權(quán)時應(yīng)當以短期授權(quán)為主，長期授權(quán)為輔。

三、現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營管理中分層授權(quán)的風險及防控

(一)現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營管理中分層授權(quán)易產(chǎn)生的風險

分層授權(quán)雖然可以提高經(jīng)營效率，明確法律職責，但其風險也是顯而易見的，主要體現(xiàn)在法律層面和管理層面兩方面。1.法律層面的風險：分層授權(quán)容易產(chǎn)生無權(quán)、越權(quán)等瑕疵行為：無權(quán)顧名思義是在沒有權(quán)的前提下實施的行為，越權(quán)顧名思義是超越權(quán)限的行為。無權(quán)與越權(quán)雖然并不必然使行為無效，但其對公司利益的損害是顯而易見的，并且，在實踐中，相對方常以表見作為抗辯，要求被人承擔連帶責任，造成公司承擔不必要的損失，增加不必要的訴累。2.管理層面的風險：公司對于授權(quán)工作的管理上常存在各項漏洞，具體表現(xiàn)在：授權(quán)管理制度的缺失，內(nèi)控制度中對授權(quán)要求的缺失，授權(quán)崗位缺乏獨立性，授權(quán)辦理程序不規(guī)范，授權(quán)書中內(nèi)容存在缺陷，無法明確授權(quán)行為的責任主體是授權(quán)人還是被授權(quán)人等。管理的漏洞常引發(fā)法律風險，因此，分層授權(quán)法律層面風險與管理層面的風險是相伴相生，相輔相成的。

(二)現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營管理中分層授權(quán)的風險控制

1.將授權(quán)管理納入合規(guī)管理體系。訂立完備的授權(quán)管理制度，將授權(quán)管理納入合規(guī)業(yè)務(wù)管理流程。用制度規(guī)范行為，對授權(quán)人的產(chǎn)生范圍、任用條件，授權(quán)委托書的發(fā)放和管理，特別是對被授權(quán)人的權(quán)利義務(wù)，結(jié)合企業(yè)實際情況予以明確，同時制定有效的監(jiān)督、制約及獎懲制度，對正確行使權(quán)力的人員予以獎勵，對損害公司利益的人員視情節(jié)輕重予以懲處。2.通過培訓(xùn)培育授權(quán)文化。授權(quán)是法律行為，也是一種管理行為，在授權(quán)監(jiān)控目標、流程、組織、制度建設(shè)完成后，要將授權(quán)與授權(quán)監(jiān)控理念融入企業(yè)文化。通過培訓(xùn)，使企業(yè)中高層管理人員，特別是高層管理人員，重視授權(quán)管理，使其會“授權(quán)”，即知道授權(quán)給誰？授哪些權(quán)？如何授權(quán)?授權(quán)后如何進行監(jiān)督和控制。也使得被授權(quán)人提高履職能力，在責、權(quán)、利相統(tǒng)一的構(gòu)架下，積極正確行權(quán)履職。3.規(guī)范授權(quán)委托書管理。一是，規(guī)范授權(quán)委托書格式，特別是法定代表人授權(quán)委托，均應(yīng)采用書面形式，明確人、事項、權(quán)限和期限，防止人因授權(quán)委托內(nèi)容不明而從事?lián)p害企業(yè)利益的活動。二是，根據(jù)前述分層授權(quán)基礎(chǔ)下其他授權(quán)模式，堅持一般授權(quán)為主、特別授權(quán)為輔，限定范圍授權(quán)為主、全權(quán)授權(quán)為輔，短期授權(quán)為主、長期授權(quán)為輔的授權(quán)原則。對于需要經(jīng)常、反復(fù)處理相同或類似業(yè)務(wù)的人員，在一定授權(quán)額度內(nèi)可為其發(fā)放長期授權(quán)委托書，在一定期間內(nèi)人的行為有效；對于臨時性、偶發(fā)性或特別重大事項發(fā)放一次性授權(quán)委托書。三是，對授權(quán)委托書的執(zhí)行情況進行跟蹤檢查，嚴格履行授權(quán)委托書的登記、備案、注銷、歸檔手續(xù)，同時密切關(guān)注人崗位變動情況，對權(quán)喪失的，要及時收回授權(quán)，以免出現(xiàn)無權(quán)、表見，損害被人利益的情況。4.關(guān)注授權(quán)管理的重點問題。一是合理授權(quán)，可授權(quán)的工作應(yīng)該是下屬可以做到或通過努力便能做到的“管理性”工作，在這基礎(chǔ)上授權(quán)后不會導(dǎo)致局面受影響，應(yīng)盡量授權(quán)；而諸如重大決策、財務(wù)審批權(quán)、人事權(quán)等具有“處分”性質(zhì)的工作，則最好不往下授權(quán)。二是擇人授權(quán)，被授權(quán)對象應(yīng)該德才兼?zhèn)?，有積極的工作熱情，勤于付出，勇于負責。必須了解和掌握權(quán)責及被授權(quán)業(yè)務(wù)涉及的專業(yè)知識。同時，對員工進行培訓(xùn)并考核合格，是其獲得授權(quán)的前提。三是授權(quán)監(jiān)管，不受制約的權(quán)力多引發(fā)權(quán)力的濫用，授權(quán)并不等于完全放權(quán)。要建立行之有效的監(jiān)管機制，未經(jīng)授權(quán)人同意，被授權(quán)人不得私自轉(zhuǎn)委托，不得在事務(wù)的過程中接受正常報酬以外的其他利益，工作或關(guān)系結(jié)束后，應(yīng)及時報告事務(wù)完成情況，做到閉環(huán)管理。

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作者：賀娟 劉雨 單位：中國國電集團有限公司寧夏分公司