存款保險機制處置金融論文

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摘要：構建以存款保險為核心的有序風險處置機制是各國應對金融危機的實踐經驗，我國《存款保險條例》賦予了存款保險早期糾正和風險處置的職能，但目前我國尚未建立明確的市場化風險處置機制。根據存款保險風險處置機理，運用激勵相容的理念，探討運用存款保險機制處置金融機構個案風險的問題。研究認為，在現有制度框架下推進存款保險風險處置工作存在認知不統一、觸發機制不明確、市場理念落地難、新機制構建難等問題，進而提出在金融改革整體框架中納入存款保險因素、明確風險處置的觸發機制、構建激勵相容的市場化處置機制等政策措施，對加快構建以存款保險為平臺的風險處置框架有重要的參考價值。

關鍵詞：存款保險；風險處置；觸發機制

引言

黨的十八屆三中全會提出“建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制”。2017年第五次全國金融工作會議提出“明確對問題金融機構接管、重組、撤銷、破產處置程序和機制，推動問題金融機構有序退出”。黨的和2017年中央經濟工作會議提出要打好防范化解重大風險攻堅戰，金融風險首當其沖。2018年中央經濟工作會議要求繼續打好防范化解重大風險攻堅戰。防范化解金融風險的關鍵是通過良好的制度設計對風險進行疏導、識別和管理。國際實踐表明，有效的存款保險制度是防范化解金融風險、維護金融穩定的長效機制。存款保險制度發源于美國，歷經數次危機驗證，存款保險處置理念和成效得到普遍認同，世界各國陸續引入這項制度，特別是2008年金融危機后，各國普遍強化了存款保險職能。國外學者結合危機實踐對存款保險制度機理及風險處置作用進行了長期充分的研究。1993年我國首次提出建立存款保險基金以來，國內學者對存款保險制度進行了許多有益的探討，特別是近年來國內學者在研究存款保險保障存款安全、維護公眾信心功能的同時，對推動建立有序的風險處置框架和存款保險在其中的作用進行了一些探索性研究。萬荃（2016）研究了美國以存款保險為主的有序風險處置機制改革，認為美國有序風險處置機制改革的經驗在于強化了中央銀行和存款保險在防范化解金融風險中的核心作用，確定了以存款保險為主的市場化風險處置機制［1］。馮鴻凌（2018）研究發現美英日三國在2008年金融危機后強化了存款保險風險處置職能，進而提出借鑒國外實踐經驗，從提高機構地位與權限、豐富風險處置手段等方面完善我國存款保險風險處置職能［2］。王永欽、陳映輝、熊雅文（2018）研究指出存款保險制度增強了儲戶的風險意識，打破了民眾剛性兌付的慣性思維，有助于銀行之間的有序競爭，對深化我國金融體系改革具有重要的意義［3］。紀洋、邊文龍、黃益平（2018）研究認為對于后期推行顯性存款保險的國家而言，顯性存款保險通過提供有限保險，減少了道德風險，顯著增加了銀行退出的概率，降低了系統性金融風險，提出我國存款保險的制度設計應以降低金融體系整體風險為核心［4］。綜上所述，國內學者從理論層面研究了存款保險制度防范系統性金融風險的功能，從制度層面研究了國際存款保險制度發展趨勢、提出完善我國存款保險風險處置職能。但國內尚沒有從實務層面研究存款保險風險處置工作的難點及如何推進的成果。實際上，我國尚無運用存款保險機制處置金融機構風險的案例。本文將從實務層面進行探討。

一、我國存款保險制度具有早期糾正和風險處置職能

2015年5月1日，我國《存款保險條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，標志著我國存款保險制度由隱性向顯性過渡，由全額轉變為限額。《條例》明確賦予了存款保險基金管理機構早期糾正和風險處置的職能。《條例》規定了存款保險基金管理機構可以采取早期糾正措施，并明確了使用存款保險基金的四種情形和三種方式，以及建議監管權。根據規定，當投保機構嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全時，存款保險基金管理機構可以要求投保機構采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。存款保險基金管理機構在擔任投保機構的接管組織、實施被撤銷投保機構的清算等四種情形下需在7個工作日內償付存款人的被保險存款。存款保險基金管理機構可以選擇三種方式使用存款保險基金：直接償付；委托其他合格投保機構代為償付；為其他投保機構提供擔保、損失分攤或者資金支持，促成其收購或者承接被處置投保機構的資產負債。存款保險基金管理機構發現投保機構有《銀行業監督管理法》（以下簡稱《銀監法》）第三十八條、第三十九條規定情形的，可以建議銀行業監督管理機構依法采取相應措施。國務院批復文件明確存款保險基金管理工作由中國人民銀行承擔。《條例》出臺后，中國人民銀行原行長周小川對存款保險早期糾正和風險處置框架有完整的論述：“一是出了問題可以早期糾正，爭取出大問題之前被接管和收購承接；二是關閉破產。進入破產程序之后，可以成立債權人委員會，取代股東權力，并組織清盤。清盤過程中又可以重組，這又可繞回到重組的路上。”［5］存款保險的制度框架有助于多數情況下實現收購兼并，但同時仍有一部分機構破產清盤，可以避免道德風險。可以說，存款保險處置金融機構風險分機構退出和股東退出兩種情形，即破產清算和重組。國際實踐表明，95%以上的倒閉投保機構是采取收購承接的重組方式來處置，很少使用直接償付走破產清算的方式。《條例》出臺后，中國人民銀行積極推進存款保險工作，建立并完善存款類金融機構投保手續辦理、保費繳納等工作機制，加大現場核查力度，確保投保機構數據真實，穩妥推出差別費率和存款保險評級，有效發揮存款保險制度的風險約束和校正作用，注重存款保險宣傳。特別是2016年以來，中國人民銀行積極探索金融機構市場化風險處置路徑，進一步發揮存款保險早期糾正和風險處置職能，推動建立市場化法治化的銀行業金融機構退出機制，取得了一定效果。可以說，目前我國存款保險制度穩步實施，以存款保險為平臺的金融風險處置框架正在積極推進。

二、運用存款保險機制處置金融機構風險面臨的困難

理論上講，《條例》的正式施行從制度層面解決了金融機構市場化退出機制的問題，但在頂層配套機制和相關法律銜接尚未完全到位、社會認知基礎不足的現狀下，實務層面推進我國存款保險市場化處置工作仍然面臨一些現實困難。

（一）認知不統一

金融機構是典型的高杠桿經營，吸收大量公眾存款，風險處置涉及公眾利益。處置金融風險的相關部門認識統一、責任明確、形成合力是做好處置工作的前提。現階段相關各方對存款保險風險處置的認識不一致。一是對存款保險在風險處置中的定位有不同認識。在現有的法律制度框架下，存款保險在風險處置中承擔“付款箱”功能，或是早期介入、主導風險處置工作，相關部門存在分歧。二是對存款保險風險處置理念和功能認知不足。有些部門特別是地方金融部門將存款保險風險處置視同為金融機構破產清算，等同于金融機構行政化退出，并認為金融機構個案的風險處置存在引爆大面積支付危機的隱患。同時，地方政府對存款保險的技術資金優勢、及時處置風險的能力認識不足。以農村信用社①為例，改制化險工作已推進多年，經營較好的農村信用社已經全部改制完成，但部分農村信用社改制化險工作目前已經很難推進、改制后續問題不斷暴露。在此背景下，部分地方政府仍將改制化險作為當前化解農村信用社風險的治本之策，而對運用存款保險處置金融風險積極性不夠。

（二）觸發機制不明確

金融機構經營具有特殊性，即使經營失敗、實質資不抵債，仍可通過新的存款來維系生存，所謂“吃完股本吃存款”，很難像實體企業一樣如果經營失敗，將自發走向破產。因此，金融機構的風險處置應該是外部相關職能部門發起和主導的。但目前制度層面關于金融機構風險處置的觸發條件不夠明確，規定過于籠統。如《銀監法》）第三十八條、第三十九條規定的銀行業金融機構被接管或者被撤銷的前提全部為定性描述，法律理解和解釋空間較大。實踐中，盡管部分區域金融風險突出，高風險機構數量較多，特別是個別農村信用社改制后迅速“返貧”，嚴重資不抵債，危及存款及存款保險基金安全，但相關部門堅持認為金融風險是經濟周期性因素導致，隨著經濟的好轉，風險能夠得到逐步化解，風險尚未達到相關法律規定的需要監管部門采取接管或撤銷的情形。此外，對地方金融機構進行風險處置，會牽扯到地方政府的管理和風險處置責任、監管部門的監管責任。強化問責也是相關各方處置金融機構風險積極性不高的原因。

（三）市場理念落地難

存款保險處置的核心理念是強化市場紀律，防范道德風險，讓“做壞事要付出代價，投資要承擔風險”。理論上講，金融機構經營失敗后，股東要依法承擔損失，股本依法清零；經營層高管要依法承擔經營失敗的責任；地方金融部門的管理責任和監管部門的監管責任要依法追究。但在實踐中，金融機構股東特別是自然人股東人數眾多，股權清零容易引發群體事件；國有股權的清零事關國有資產流失等問題，涉及財政、國資等多部門事權，協調難度大。此外，對農村信用社社員（股東）權益歸零與現有農村信用社管理體制不相適應，農村信用社高管由農村信用社省級管理機構（以下簡稱省聯社）提名、任命，社員（股東）并未真正參與公司治理，但在處置中將社員（股東）權益清零，權責不對等，有失公允。進一步深究責任，對金融機構高管經營責任、主管部門管理責任和監管部門監管責任的責任界定及問責在現有制度框架下尚無法實現。過嚴懲戒會加大處置工作的難度，過寬懲戒容易滋生道德風險。如何平衡防范道德風險和處置金融風險，是存款保險市場化處置的關鍵。

（四）新機制構建難

風險處置的目標是實現經營機制的轉換，確保處置效果，防范處置后金融機構的再次“返貧”。根據規定，我國存款保險基金管理機構可以通過市場化的方式遴選收購承接方，通過提供擔保、損失分攤等方式促成收購承接方對被處置金融機構的重組。構建治理新機制是存款保險風險處置工作的重點和難點。以農村信用社為例，完善法人治理結構、強化內外部約束機制一直是農村信用社體制改革的核心。客觀地講，歷次改革并未完全實現這一目標。現階段農村信用社在管理體制、風險防控機制等方面仍存在明顯差距，特別是行業行政管理模式與農村信用社改革發展現狀不相適應的問題較突出。以存款保險運用收購承接方式處置農村信用社為例，如果收購承接方為農村信用社系統機構，公司治理仍然受省聯社的行業行政管理，則顯然未實現新的治理機制；如果收購承接方為城市商業銀行、全國性商業銀行或者其他省域的法人金融機構，在保持農村信用社縣域法人地位和數量穩定的改革總體要求下，重組后金融機構的身份、收購承接方擺脫省聯社的行業管理等問題，突破了國辦發〔2004〕48號文件“由省級人民政府全面承擔當地信用社的管理和風險處置責任”相關精神，需要國家層面的特批。在現有制度框架下，如何發揮存款保險基金管理機構在重組后新機構公司治理中的積極作用，協調解決重組后新機構與行業管理部門的關系，保障治理機制與農村經濟相適應等都是構建新機制的難題。在新一輪農村信用社改革方案尚未出臺情況下，單兵突進，運用存款保險機制化解農村信用社風險，對農村信用社系統風險處置工作缺乏整體協同性，處置不當容易形成地方攀比，滋生道德風險.

三、相關建議

（一）建議在金融改革整體框架中充分體現存款保險制度因素

一是2018年11月13日公布的銀保監會三定方案明確提出政策性銀行監管部、國有控股大型商業銀行監管部、全國性股份制商業銀行監管部等部門具有“提出個案風險監控處置和市場退出措施并承擔組織實施具體工作”職能，鑒于當前存款保險基金管理工作由中國人民銀行承擔，建議在中國人民銀行職能的頂層設計中明確存款保險與銀保監會在個案處置中的職責分工，或者國務院層面出臺規定進行明確。二是建議將存款保險風險處置機制納入農村信用社風險處置工作整體改革框架中，明確地方政府承擔風險處置責任的方式，進一步推進省聯社去行政化改革。三是建立對風險處置責任的問責機制。建議國務院金融穩定發展委員會盡快制定對金融監管部門和地方政府的金融管理和風險處置履職問責制度，明確問責事項和工作機制，對早期介入處置風險、風險爆發被動處置區別問責，鼓勵和倒逼地方政府和監管部門對金融風險早發現、早處置。

（二）明確風險處置的觸發機制，完善相關法律法規銜接

一是明確“接管”觸發條件。我國《商業銀行法》第六十四條規定“商業銀行已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益時”。《銀監法》第三十八條規定“銀行業金融機構已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法權益的”。在上述法律規定的情形下，國務院銀行業監督管理機構可以對該銀行實行接管。在存款保險制度已經建立的情況下，建議參照國際通行做法，將資本充足率低于某個閾值作為實行接管的觸發標準。二是明確風險處置的實施主體。從制度層面看，我國風險處置實施主體有監管部門、存款保險基金管理機構和地方政府，但識別出風險后，風險處置的主導部門、處置程序仍不明確。建議盡快從制度層面進行明確。三是完善相關法律法規的銜接。完善《條例》和《銀監法》《商業銀行法》的銜接，明確監管部門實施接管后，由存款保險基金管理機構擔任接管組織，運用市場化手段恢復被接管機構的正常經營或者順暢退出市場。推動《條例》升格為法律，提高存款保險的立法層級和效力，便于與相關法律法規的銜接。

（三）構建激勵相容的市場化處置機制

一是充分調動各方積極性。按照“權責對等、激勵相容”的理念，以構建正向激勵的處置機制為核心，在嚴肅市場紀律的同時，充分調動地方政府處置風險的積極性。如允許地方政府通過減免稅收、劃撥資產、處置維穩等方式來承擔風險處置責任，而不是簡單的直接出資。二是采用漸進方式推進處置工作。區別于中央銀行票據兌付工作的階段性特征，存款保險制度是風險處置的長效機制，建議采取漸進的方式推進市場化處置理念，緩釋處置風險引發次生風險的壓力。存款保險風險處置工作起步階段，可采用股權打折而非清零的方式來體現市場紀律，穩定股東特別是自然人股東情緒，平穩處置風險；待工作機制運行平穩后再實行股權清零，防范道德風險。

（四）夯實存款保險市場化處置理念的社會認知基礎

一是適度宣傳存款保險風險處置職能。我國存款保險制度仍處在起步階段，社會公眾及政府部門對存款保險制度的認知以及存款保險制度自身的公信力建設需要時間。建議進一步加大存款保險知識宣傳力度，在宣傳存款保險保障存款、穩定公眾信心的同時，適度宣傳存款保險風險處置功能，宣傳“收購與承接”等存款保險風險處置概念，為存款保險風險處置職能發揮提供社會認知基礎。二是持續推進金融體系的市場化改革。有序打破金融產品的剛性兌付，允許債券市場的“有序違約”，讓金融體系風險釋放成為常態，營造“投資是要承擔風險”的市場氛圍，培育壯大理性投資者群體，真正發揮市場在金融資源配置方面的決定性作用。

參考文獻：

［1］萬荃.美國構建以存款保險為主的有序風險處置機制改革經驗［J］.征信，2016（5）：68-71.

［2］馮鴻凌.美、英、日存款保險風險處置實踐與啟示［J］.征信，2018（3）：77-80.

作者：吳晉科 單位：中國人民銀行太原中心支行