破解水價(jià)改革難題的經(jīng)濟(jì)學(xué)探析

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摘要:我國(guó)人多水少，水資源無償和低價(jià)使用，利用效率和效益低下，加之水浪費(fèi)、水污染嚴(yán)重，使得水資源供需矛盾成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸。為解決水資源供需矛盾，必須加快水價(jià)改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置水資源的決定性作用，通過實(shí)行用水計(jì)量收費(fèi)和超額累進(jìn)加價(jià)制度，在管理、供水、用水和排水等諸多環(huán)節(jié)建立激勵(lì)約束機(jī)制，增強(qiáng)人們的節(jié)水動(dòng)力，提高水資源利用效率和效益。

關(guān)鍵詞:水價(jià)改革;經(jīng)濟(jì)學(xué)分析;水資源管理

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展、人口不斷增長(zhǎng)和城市化進(jìn)展加快，水資源供需矛盾成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。水資源無償和低價(jià)使用，水資源的利用效率和效益低下，水浪費(fèi)和水污染嚴(yán)重，加劇了水資源供需矛盾［1］。國(guó)際投資大師吉姆•羅杰斯認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)最大的危機(jī)是缺水。為保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，解決水資源供需矛盾，必須按照黨的十八屆三中全會(huì)決定的要求，加快推進(jìn)水價(jià)等領(lǐng)域的改革，破解水價(jià)改革難題，以優(yōu)化配置水資源，全面節(jié)約用水，提高水資源的利用效率和效益。

1加快水價(jià)改革的必要性

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，推進(jìn)水價(jià)等領(lǐng)域的改革。這是我國(guó)人多水少，水資源時(shí)空分布不均勻，水資源和土地、礦產(chǎn)資源分布不匹配的基本國(guó)情水情決定的;是完善水資源及其產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，使市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)配置中起決定性作用的必然要求;是解決水資源供需矛盾的必然選擇和最經(jīng)濟(jì)的辦法;是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策和戰(zhàn)略舉措。

1．1水資源價(jià)格定價(jià)機(jī)制市場(chǎng)化程度低

我國(guó)水資源及其產(chǎn)品價(jià)格定價(jià)機(jī)制市場(chǎng)化程度低，影響優(yōu)化配置。①在水資源取得方面，多數(shù)情況下的無償取得和少量有償取得并存。水資源的無償或低價(jià)取得與終端消費(fèi)的低水價(jià)，造成生產(chǎn)和生活用水的高消費(fèi)和浪費(fèi)現(xiàn)象。②水資源及其產(chǎn)品政府定價(jià)與市場(chǎng)定價(jià)方式并存。我國(guó)大部分的水價(jià)還是政府定價(jià)，導(dǎo)致價(jià)格信號(hào)失真，影響資源優(yōu)化配置。

1．2水資源價(jià)格定價(jià)機(jī)制與生態(tài)文明建設(shè)的要求不適應(yīng)

我國(guó)水資源及其產(chǎn)品價(jià)格定價(jià)機(jī)制與生態(tài)文明建設(shè)的要求不適應(yīng)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所付出的資源環(huán)境成本較高，重要原因之一是存在著多種水價(jià)，水資源產(chǎn)品與制成品比價(jià)關(guān)系不合理。要從根本解決問題，必須加快水資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，形成相對(duì)合理的水資源產(chǎn)品與制成品比價(jià)關(guān)系，真正體現(xiàn)水資源稟賦及所有者權(quán)益，合理補(bǔ)償環(huán)境損害成本［2］，從制度上理順資源分配關(guān)系。

1．3水資源價(jià)格定價(jià)機(jī)制不完善

我國(guó)水資源及其產(chǎn)品價(jià)格定價(jià)機(jī)制不完善，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。市場(chǎng)決定水資源及其產(chǎn)品價(jià)格的作用發(fā)揮得還不充分，水價(jià)改革相對(duì)滯后，水價(jià)的市場(chǎng)化程度不高，難以完全真實(shí)反映供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本，一些外部成本沒有內(nèi)部化，難以對(duì)資源的有效開發(fā)利用和合理消費(fèi)形成有力的激勵(lì)約束作用。

2破解水價(jià)改革難題的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

我國(guó)水資源匱乏的現(xiàn)實(shí)不能改變，只能直面，但水資源無償和低價(jià)使用，用水效率和效益低下，水嚴(yán)重浪費(fèi)的生產(chǎn)和生活方式可以改變，也應(yīng)當(dāng)改變。當(dāng)前，我國(guó)水資源管理中還存在水價(jià)制度不完善、政府管制過多、產(chǎn)權(quán)不清、外部性、私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品相互交織等問題，導(dǎo)致水資源利用中的“搭便車”或免費(fèi)使用。加快水價(jià)改革，一方面要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置水資源的決定性作用，通過完善市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者自覺節(jié)約和珍惜水資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境;另一方面，要更好地發(fā)揮政府的作用，通過完善水價(jià)制度約束，使欲浪費(fèi)者羞于浪費(fèi)、不敢浪費(fèi)，并為浪費(fèi)承擔(dān)責(zé)任。要建立水價(jià)激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)節(jié)供求關(guān)系，優(yōu)化資源配置。

2．1水資源價(jià)格定價(jià)機(jī)制現(xiàn)狀

目前我國(guó)商品水價(jià)格定價(jià)機(jī)制分為三類。①水利工程供水價(jià)格。《水利工程供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定:供水經(jīng)營(yíng)者通過攔、蓄、引、提等水利工程設(shè)施銷售給用戶的天然水(原水)價(jià)格，由供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用、利潤(rùn)和稅金構(gòu)成，采取統(tǒng)一政策、分級(jí)管理方式，區(qū)分不同情況實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)。按供水對(duì)象一般分為農(nóng)業(yè)用水價(jià)格、生活用水價(jià)格和工業(yè)用水價(jià)格。農(nóng)業(yè)用水價(jià)格最低，每噸0.005元，南方一些地方還免費(fèi);生活用水主要是供應(yīng)自來水公司，每噸0.1元;工業(yè)用水價(jià)格較高，達(dá)到每噸0.15元。②自來水公司供水價(jià)格。自來水公司通過自來水處理廠凈化、消毒后生產(chǎn)出來的符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的供人們生活、生產(chǎn)使用的水，屬于自然壟斷性產(chǎn)業(yè)，因此其價(jià)格不可能通過競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，多由政府按供水對(duì)象定價(jià)，分為居民用水、工業(yè)用水、行政事業(yè)單位用水、經(jīng)營(yíng)服務(wù)業(yè)用水、特種行業(yè)用水。從全國(guó)36個(gè)大中城市調(diào)查來看，生活水價(jià)平均每噸2.9元，工業(yè)水價(jià)平均每噸3.83元，行政事業(yè)用水平均每噸3.67元，經(jīng)營(yíng)服務(wù)業(yè)用水平均每噸4.25元，特種行業(yè)用水平均每噸14.53元［1］。③瓶(桶)裝水價(jià)格。生產(chǎn)商通過對(duì)自然界的優(yōu)質(zhì)天然水進(jìn)行深度加工處理，形成瓶裝礦泉水、純浄水、礦物質(zhì)水等，價(jià)格完全由市場(chǎng)決定。目前500mL的瓶裝水，一般價(jià)格為1～10元。如果將瓶裝水價(jià)與城市生活水價(jià)進(jìn)行對(duì)比，每噸水價(jià)格相差690～6900倍，即使刨去成本因素，也有巨大價(jià)格差異。政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)巨大的價(jià)格差距和扭曲狀況，不僅導(dǎo)致許多水利工程供水單位和自來水公司的低水價(jià)和虧本經(jīng)營(yíng)，同時(shí)造成了極不合理的資源性產(chǎn)品價(jià)格和制成品價(jià)格比價(jià)關(guān)系。

2．2水價(jià)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

要促進(jìn)生活和生產(chǎn)的全面節(jié)約用水、高效用水，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的需求和供給理論，就是要提高水資源價(jià)格和水商品價(jià)格，以促進(jìn)節(jié)約用水，減少水的浪費(fèi)。但是，長(zhǎng)期以來，我國(guó)水資源等要素價(jià)格形成機(jī)制沒有理順，市場(chǎng)化程度低，行政干預(yù)多，水資源價(jià)格不能充分反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益等因素，導(dǎo)致水資源價(jià)格極低，供求關(guān)系無法通過價(jià)格得到正確體現(xiàn)，水資源產(chǎn)品和制成品比價(jià)關(guān)系極不合理，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式粗放。同時(shí)，政府在是否提高水價(jià)的決策中，往往存在兩個(gè)誤區(qū)。一是認(rèn)為水是公共產(chǎn)品和不可替代的資源，缺乏需求彈性，提高水價(jià)，不會(huì)有效降低水的需求。因?yàn)樵谑袌?chǎng)機(jī)制下，決定一種商品的需求量的減少或增加是根據(jù)這種商品是否具有需求彈性來判斷。如果商品需求缺乏彈性，則需求量變動(dòng)的比率小于價(jià)格變動(dòng)的比率，價(jià)格盡管有較大的變動(dòng)，但需求量的變動(dòng)幅度不大［3］。二是認(rèn)為提高水價(jià)會(huì)加大企業(yè)成本，抬高物價(jià)水平，增加老百姓的消費(fèi)支出和用水支出，影響生活水平和社會(huì)穩(wěn)定。這兩種誤區(qū)導(dǎo)致水價(jià)過低，水價(jià)成本還達(dá)不到按國(guó)際慣例的成本構(gòu)成(資源成本、工程成本、環(huán)境成本)，造成缺水嚴(yán)峻形勢(shì)下水的嚴(yán)重浪費(fèi)，用水效率和效益雙低。水價(jià)改革存在誤區(qū)的原因是忽略了兩個(gè)關(guān)鍵因素。一是水不僅具有公共產(chǎn)品屬性還具有私人屬性。河湖水、地下水以及在城市公園、廣場(chǎng)、道路等公共場(chǎng)所的用水，不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，屬于公共產(chǎn)品;居民在家中使用計(jì)量收費(fèi)的水，具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，屬于私人物品。由于水價(jià)長(zhǎng)期過低或免費(fèi)，導(dǎo)致水的公共產(chǎn)品屬性凸顯，私人屬性弱化，才被認(rèn)為水缺乏需求彈性。二是水具有不可替代性的同時(shí)還具有可重復(fù)利用性。水資源作為一種不可替代的自然資源，和糧食、食用油、食鹽一樣，有其最低需求量，水價(jià)改革就是利用水的可重復(fù)利用性，讓水的需求富有彈性，同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置水資源的決定性作用，利用水價(jià)來推動(dòng)減少水的需求量。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以能夠使資源配置以最低成本取得最大利益，是因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，有關(guān)資源配置和生產(chǎn)的決策是以價(jià)格為基礎(chǔ)的，而由價(jià)值決定的價(jià)格，是生產(chǎn)者、消費(fèi)者和生產(chǎn)要素所有者之間在市場(chǎng)自愿交換中發(fā)現(xiàn)和形成的［4］。例如火力發(fā)電廠在無償或低水價(jià)使用時(shí)，都使用一次性冷卻用水。當(dāng)提高水價(jià)和征收水資源費(fèi)后，幾乎都使用閉合多路循環(huán)冷卻用水，大大降低了水的消費(fèi)量，水費(fèi)可能更低。

2．3水價(jià)改革與節(jié)水的關(guān)系

水資源具有可重復(fù)利用性，就是許多用水過程中不是將水完全消耗掉，可通過一定方式收集處理后再次利用。水價(jià)改革的目的之一就是促使人們充分利用這種屬性。當(dāng)水價(jià)較大幅度提高時(shí)，能夠促使人們加強(qiáng)管理，采取各種措施重復(fù)利用水，或者集中處理污水，使用再生水，使得水的實(shí)際需求量會(huì)繼續(xù)下降，促進(jìn)全社會(huì)的節(jié)約用水、高效用水。在生活用水領(lǐng)域，水價(jià)改革將促使居民將廚房用水、洗衣水和洗澡水等用水收集起來沖廁、拖地和澆花等，提高用水效率，降低用水量，同時(shí)降低消費(fèi)水支出。在工業(yè)用水領(lǐng)域，水價(jià)改革將促使企業(yè)發(fā)生用水變革，通過技術(shù)更新、技術(shù)創(chuàng)新，盡可能地增加水的重復(fù)利用率，降低水的實(shí)際需求量，同時(shí)也降低生產(chǎn)成本。在農(nóng)業(yè)用水領(lǐng)域，水價(jià)改革將促使農(nóng)業(yè)用水實(shí)行計(jì)量用水收費(fèi)，改變按畝計(jì)收的方式，使實(shí)際消費(fèi)水量直接與水費(fèi)掛鉤，改變農(nóng)業(yè)用水戶用多用少一個(gè)樣、沒有節(jié)水動(dòng)力、大水漫灌、浪費(fèi)水等現(xiàn)象。

3破解水價(jià)改革難題的措施

加快水價(jià)改革，不是簡(jiǎn)單地提高水價(jià)，而是水價(jià)有升有降，理順?biāo)Y源及其產(chǎn)品價(jià)格關(guān)系，疏導(dǎo)多年積累的價(jià)格矛盾，形成有利于水資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的價(jià)格形成機(jī)制，更好地利用價(jià)格杠桿促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。價(jià)格是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最核心的變量，是影響市場(chǎng)主體行為選擇的基本約束條件，是市場(chǎng)配置資源的基本信號(hào)，市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)并形成價(jià)格是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征。加快水價(jià)改革，就是要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置水資源的決定性作用。當(dāng)前，水價(jià)改革已進(jìn)入“深水期”和“攻堅(jiān)期”，要按照十八屆三中全會(huì)“加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革和推進(jìn)水、石油等領(lǐng)域價(jià)格改革”的要求，加快推進(jìn)水價(jià)改革。同時(shí)，按照十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出的“實(shí)行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)”的要求，加快制定各行各業(yè)用水定額，實(shí)行計(jì)量用水、計(jì)量收費(fèi)和超額累進(jìn)加價(jià)制度。還要在管理、供水、用水和排水等諸多環(huán)節(jié)建立激勵(lì)約束機(jī)制，增強(qiáng)人們的節(jié)水動(dòng)力，以抑制人們的浪費(fèi)行為，推進(jìn)法律制度的有效實(shí)施。

3．1推動(dòng)行業(yè)用水價(jià)格改革

用水價(jià)格改革的核心是計(jì)量收費(fèi)，分類供水。因此，一是要盡快制定生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)等各行各業(yè)的用水定額，特別是各種農(nóng)作物的用水定額，用定額控制來推動(dòng)總量和效率控制;二是要實(shí)行完全計(jì)量收費(fèi)，改變一些地方存在的用水包月制、包費(fèi)制、數(shù)戶共用一個(gè)水表，以及農(nóng)業(yè)用水水費(fèi)實(shí)行按畝計(jì)收等計(jì)量方式，將用水量可視化;三是實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，也就是階梯式水價(jià)制度。水價(jià)關(guān)系民生，要區(qū)分基本需求和非基本需求，對(duì)滿足居民基本生活需求的水量?jī)r(jià)格保持相對(duì)穩(wěn)定，對(duì)非基本需求部分的水量?jī)r(jià)格更多由市場(chǎng)調(diào)節(jié)［5］。在堅(jiān)持不增加多數(shù)人生活用水和多數(shù)單位用水支出的前提下，按照定額內(nèi)講公平，定額外講效率的原則確定基本水價(jià)，建立定額內(nèi)低水價(jià)、定額外高水價(jià)制度，促使用水戶采用先進(jìn)節(jié)水技術(shù)、工藝和設(shè)備，增加循環(huán)用水次數(shù)，提高水的重復(fù)利用率，達(dá)到節(jié)約用水的目的。

3．2建立政府的激勵(lì)約束機(jī)制

水價(jià)改革即要尊重市場(chǎng)規(guī)律，讓市場(chǎng)在水資源配置中的決定性作用最大程度地釋放出來;同時(shí)，也要更好發(fā)揮政府作用，履行好政府價(jià)格管理和監(jiān)督職能［6］，通過建立激勵(lì)約束機(jī)制，更好地促進(jìn)水資源的有效利用。首先要建立對(duì)各級(jí)地方人民政府的有關(guān)用水總量和萬元GDP耗水量的考核制度，通過層層建立節(jié)水責(zé)任制，督促政府主動(dòng)節(jié)水;其次要建立政府部門對(duì)供水企業(yè)的考核激勵(lì)制度，對(duì)采取節(jié)水措施，提高用水效率的企業(yè)，公共財(cái)政應(yīng)給予必要的補(bǔ)助;再次要改變公共管網(wǎng)或輸水渠道的漏水量全部計(jì)入供水量和供水成本的制度，以激勵(lì)供水單位加強(qiáng)管理，減少漏水量，提高供水效率，降低供水成本［1］。

3．3理順?biāo)Y源價(jià)格和制成品價(jià)格的關(guān)系

我國(guó)除有三類經(jīng)營(yíng)商品水的單位并有多種水價(jià)外，還有直接從地下、江河和湖泊取用自然狀態(tài)水資源的單位和個(gè)人，國(guó)家對(duì)其征收水資源費(fèi)，對(duì)不同地點(diǎn)的水資源標(biāo)準(zhǔn)(價(jià)格)，一般從低到高分為地表水、地下水和礦泉水三種標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一要按上述商品水水價(jià)改革的各項(xiàng)措施相應(yīng)進(jìn)行改革，如對(duì)超定額取水的累進(jìn)加價(jià)征收水資源費(fèi);二要理順?biāo)Y源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和其制成品的水價(jià)關(guān)系，如提高直飲水生產(chǎn)商瓶(桶)裝原水水資源費(fèi);三要對(duì)農(nóng)業(yè)超過一定限額以上的取水要征收水資源費(fèi)，改變農(nóng)民無償用水習(xí)慣，促進(jìn)農(nóng)民節(jié)約用水;四是將水資源費(fèi)計(jì)入水資源制成品的供水成本中去，以充分反映水資源的價(jià)值及所有者權(quán)益。

3．4推動(dòng)公共場(chǎng)所用水價(jià)格改革

我國(guó)還存在一些不需要私人付費(fèi)的無償用水領(lǐng)域，如在河道、湖泊的少量取水和城市公園、廣場(chǎng)、道路等公共場(chǎng)所的用水。這些地方的水是一種公共產(chǎn)品，屬于人們使用沒有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品，用水無需付費(fèi)或由國(guó)家財(cái)政、單位付費(fèi)，人們浪費(fèi)水的行為隨處可見。如同其他公共產(chǎn)品在使用過程產(chǎn)生低效和浪費(fèi)一樣，對(duì)這些領(lǐng)域內(nèi)的用水，只靠提高水價(jià)去推進(jìn)節(jié)水是做不到的，這種情況就是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的“市場(chǎng)失靈”［1］。對(duì)這些領(lǐng)域的用水可通過確立產(chǎn)權(quán)或者由政府加強(qiáng)制度建設(shè)去解決:一是要加強(qiáng)宣傳教育，倡導(dǎo)節(jié)水文明，培養(yǎng)全民節(jié)水意識(shí)，牢固樹立“節(jié)約水光榮，浪費(fèi)水可恥”的信念，養(yǎng)成好的節(jié)水習(xí)慣。二是完善制度，逐步確立產(chǎn)權(quán)，改變無償用水現(xiàn)象，以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)節(jié)約用水。三是加強(qiáng)政府管理，建立嚴(yán)格的用水制度，對(duì)公共場(chǎng)所的用水也要實(shí)行計(jì)劃用水、控制用水，用水量層層分解指標(biāo)到責(zé)任人進(jìn)行考核;同時(shí)，將更多的水由公共產(chǎn)品變成私人產(chǎn)品，從中探索出行之有效的節(jié)水之路。四是要努力構(gòu)建節(jié)水優(yōu)先的資源利用方式，實(shí)現(xiàn)“水資源—產(chǎn)品—廢水”的單向式直線過程向“水資源—產(chǎn)品—廢水—再生水”的反饋式循環(huán)過程的轉(zhuǎn)變。

4結(jié)語

對(duì)于水資源這種不可替代但可重復(fù)利用的自然資源，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和《水法》規(guī)定的水價(jià)制度，一旦實(shí)施較高的水價(jià)和計(jì)量收費(fèi)，加上實(shí)行嚴(yán)格的管理，就會(huì)改變各行各業(yè)的行為方式、生產(chǎn)方式和生活方式，厲行節(jié)約用水，減少浪費(fèi)。既不增加過多的經(jīng)濟(jì)支出，也不減少人們的舒適度和經(jīng)濟(jì)福利，破解目前水價(jià)改革的兩難困境，推進(jìn)全社會(huì)節(jié)約用水，走出一條生態(tài)文明建設(shè)、水資源節(jié)約的新路子。

參考文獻(xiàn):

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作者：王治 單位：水利部政策法規(guī)司