農地拋荒經濟學問題

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一、耕地拋荒的涵義及分類

耕地，指的是種植農作物的土地，包括基本農田與其他用地。耕地是人類食物的重要生產基地，是一種不可再生的寶貴資源。耕地拋荒，又稱棄耕、撂荒、丟荒，是指由于各種因素的共同作用，農戶在一定時期內對現有耕地停止或減少耕耘，從而導致耕地處于一種未知性的荒蕪或未充分利用的狀態。根據耕地拋荒的表現形式、拋荒時間的長短等可將耕地拋荒分成不同類型。

(一)明荒與暗荒

根據耕地拋荒的表現形式，耕地拋荒可分為明荒與暗荒。前者指在一定時段內，農戶在現有耕地上本該種植農作物然而卻沒有種植，致使土地荒蕪的現象。這種耕地拋荒的癥狀十分明顯。暗荒則是指農戶照舊在現有耕地上種植農作物，但其投人的人、財、物等生產資料明顯達不到要求或遠遠低于平均水平，從而導致耕地利用程度下降、產出水平降低的現象。這種形式的耕地拋荒表現不明顯。

(二)常年拋荒與暫時拋荒

根據耕地拋荒的時間長短，耕地拋荒可分為常年拋荒與暫時拋荒。常年拋荒是指耕地持續拋荒的時間至少在一年以上的現象。如果耕地將永久性處于拋荒狀態，則為永久性拋荒。暫時拋荒則是指耕地拋荒的時間較短，只在一年中的某個時段出現。

(三)主動拋荒與被動拋荒

根據農戶拋荒的態度，耕地拋荒又分為主動拋荒與被動拋荒。主動拋荒是指因農戶生產效益、生產取向等自身原因發生變化，農戶主動拋荒的現象;被動拋荒是指由于外在的自然災害與生態退化等因家的脅迫，導致耕地無法繼續耕種，農戶只好被迫拋荒的現象。

二、耕地拋荒的演進歷程

近些年來，各種耕地拋荒現象在我國普遍出現，拋荒面積也在逐年增加。從總體上看，199吞一2以刃年全國耕地面積累計減少大約3口以)萬畝，平均每年減少以洲)萬畝，土地拋荒是耕地減少的一個重要原因。2(X冷一2005年期間，全國的耕地面積呈下降態勢，從13828.31萬公頃，逐年下降至12208.27萬公頃。川具體考察耕地拋荒的歷史，可以看出其具有一定的階段性與周期性。上世紀so年代中后期，中國的改革首先從農村起步，農村經營體制發生變革，農民的生產熱情空前高漲，糧食產童倍增，農產品過剩現象開始凸現。一方面是賣糧難，另一方面是沿海地區對勞動力的巨大豁求誘使部分農民紛紛外出務工經商，耕地因此而拋荒。但由于在家務農勞動力還相當充足，拋荒的耕地很快被代耕，拋荒現象不明顯。上世紀90年代初，糧價再度低迷，加之鄧小平的南巡講話推動沿海經濟的快速發展，農民外出打工機會倍增，耕地拋荒現象在安徽等很多地方出現。而到1995年，農村全面落實土地二輪承包政策，糧價上漲，種地的收益增加，農民種地的積極性得以調動，一些外出務工的農民紛紛回鄉要求重新獲得土地承包權。因而，持續了幾年的耕地拋荒現象在這一時期消失。但是，1997年以后，農產品供大于求的現象重新出現，農民增產不增收，耕地拋荒現象隨之再起。2001年春，僅安徽一省拋荒的耕地就達135萬畝，占總承包面積的1.2%，生產條件較差的江淮地區少數地方高達5%至10%。切自2以科年開始，我國陸續在各地取消了農業稅。按照政策的預期，農業稅的免除，將能夠極大地激發農民種糧的積極性，有效地降低農村耕地拋荒現象的發生。從部分地區的調查來看，免稅政策對于農村和農業經濟的發展所起到的引導和推動作用確實是非常明顯的，農民的種糧積極性是有著較為明顯的提升。但這只是短期的，具有較大不穩定性，尤其隨著免稅政策效應的逐步消退，影響農業經濟發展的一些不利因素并沒有從根本上消除，農村耕地拋荒有重新出現抬頭跡象。且此時期農村耕地拋荒現象出現了新的形式，明荒被暗荒取而代之，這兩種拋荒雖然在形式上是不同的，但對農業經濟發展造成的負面影響卻是一樣的，都是不利于農業經濟的持續健康發展。

三、耕地拋荒的形成因眾

耕地拋荒一般由自然條件、社會、經濟等因素驅動而成。從經濟因素來看，主要有以下幾點:一是農業生產經濟效益低下，大童農村勞動力轉移。由于耕地利用的經濟效益遠遠不能滿足生產者的期望，而隨著改革的深化和經濟的發展，從事二、三產業能帶來更大的收益，大t農業勞動力外出轉向，致使耕地無人種或有人無力耕種，許多耕地只有拋荒。如地處我國東部地區的浙江省與上海市，盡管農業已經實行免稅政策，種地可以獲利，但近年仍有一些優質耕地被不同程度的拋荒。當前農村流傳粉“外出務工，活錢活用;在家務農，一輩子受窮”的說法，道出了耕地拋荒的原因，在于從事農業生產的比較利益太低。二是企業、政府等對耕地的圈占。我國20世紀卯年代以來，在相當多的城市均出現了“開發區”熱，不少地區企業、政府等部門對耕地“征而不用、圈占而不開發”，導致嚴重的耕地閑t與拋荒。據報載，從2005年到2020年這15年中，全國將新增建設用地l億多畝，威脅若我們的占地紅線。側耕地拋荒本應是經濟發展到一定階段的必然現象。然而上述這些僅僅是表面的原因，只能說明“拋荒”現象存在的可能性，并不代表農戶的必然選擇。農地拋荒的深層次原因還應在制度上。制度是一系列被制定出來的規則、守法秩序和行為道德、倫理規范。它旨在約束主體追求福利或效用最大化的個人行為，是為決定人們的相互關系而人為設定的一系列制約。有一個良好的制度作保證可以使得經濟人追求個人利益最大化的自由行動無意識地、卓有成效地增進社會的公共利益。而缺乏良好完善的制度安排則只會導致相反的結局。我國農地制度即是如此。

(一)現行農地制度存在缺陷

我國實行的是家庭聯產承包責任制。其包含有兩個層次的內容。從所有權角度來看，家庭聯產承包責任制堅持了集體所有制這一最大的產權特征，土地所有權屬于農民集體。從使用權角度看，實行的是土地承包經營責任制，土地的使用權屬于農民或農戶。當前有很多人認識不到農地制度創新對于解決“三農”問題所具有的基礎性和長期性的意義，其原因就在于認為家庭聯產承包責任制符合我國廣大農民的要求和農業產業的實際，而看不到其在實踐中暴露出的日益嚴重的問題。的確，這一制度對我國的農村發展曾經起到過巨大的推動作用，然而，隨著社會經濟的發展，其也存在著一定的缺陷和不足。所有權方面，所有權主體不清，不僅“農民集體”的含義模糊，而且“集體”的邊界不清。鄉、村、小組三級主體的利益分享沒有界定，集體土地所有權最主要的主體村民小組沒有法人資格和地位，也不具備履行責權利的實力，所有者的責權利不對等。使用權方面，承包農戶擁有土地使用權，但農戶不具有法人資格和地位，使用權的起點和期限不明確。這樣就會使得土地權利配置既缺乏公平，又缺乏效率。首先，“集體”的概念和范圍沒有明確規定，使“集體”不能真正體現和代表農民的權利，有失公平。其次，土地使用權并沒有不折不扣地賦予農民，農民長期、合法持有的土地承包經營權經常因為村干部的違法行為、不規范的土地征用、征收行為而受到侵害。這導致現行農地制度缺乏效率，不適合現代農業的發展，最終導致耕地拋荒的產生。

(二)土地流轉交易制度缺失

然而，由上表也可知，農村土地流轉取得的進展并不大，應該說到目前為止，土地流轉及規模經營仍相當滯后，土地流轉交易制度缺失。現行農地制度安排下，一方面許多離開土地進城務工的農民大t拋荒，土地得不到合理有效利用;而另一方面很多“種田能手”卻得不到想要的土地，造成人力、技術資源的閑置、浪費。且由于農業比較效益差，土地使用權的有效需求不足，有的地方甚至出現流轉收益倒掛的現象。耕地流轉機制不健全，缺乏可操作性，政策引導、制度規范和法律保障不充分，這些都使得土地流轉滯后，耕地拋荒得以發生。

(三)現存非正式制度制約著土地產權制度的創新

非正式制度是指在人們長期的社會交往中逐步形成并得到社會認可的一系列約束。它具有持久的生命力，構成世代相襲、漸進演化的文化部分，具體體現為價值觀念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣、意識形態等因素。我國現行非正式制度安排對于農地制度起著重要的影響作用。從非正式制度安排來看，我國農戶有著根深蒂固的家庭意識或家庭情結。這種傳統觀念在家庭承包制實行的初期確實起了積極的推進作用，但是隨著市場經濟的發展，它成為了農地流轉的制約因素。這是因為，.傳統的家庭情結對外是排斥的，不利于農地流轉。同時，農民還有著強烈的農本意識、戀土情節。土地對農民而言具有極強的社會保障功能。農民很難放棄自己手中的土地。雖然目前隨著我國城市化進程的推進，越來越多的農民開始外出打工，但由于受傳統的土地觀念影響，他們在從事其他行業時仍然眷戀著自己的承包地，這顯然會延緩農村土地產權制度的創新，容易導致土地拋荒。此外現階段農戶大多有著期望子女跳出農門的心理。這雖然對農戶自身來說是一種理性行為，但會使得將土地留給下一代的意愿缺乏動力，土地過度利用以致荒棄，投資僅注重短期效應等不良現象發生，阻礙社會經濟的發展。

(四)缺乏有利的環境

制度環境如果具有復雜性和不確定性，會增大交易過程的不確定性，不利于減少交易的成本與提高經濟績效。而目前我國仍然處于經濟體制改革深人發展的轉型時期，制度環境的復雜性更大。對于農地制度創新而言，各項配套制度仍然無法為其提供有利制度環境。

1.戶籍制度方面。目前我國實行的仍是二元戶籍制度。這一戶籍制度將農村人口的農業戶口與城市人口的非農業戶口截然分開，使農村人口不得遷人城市變為城市戶口，更不能享受與城市戶口性質掛鉤的由國家提供的生活必需品供給，以及住房、醫療、教育、就業等公民權益。這就容易造成城鄉兩大塊的分割，農村勞動力不能在城鄉間自由流動，農民利益無法得到保障，因而農民在離開土地時不會舍棄土地的權利。

2.社會保障制度方面。目前農村社會保障制度尚未完全建立。雖然國家一直都在努力，希望建立普惠性的社會保障制度，也取得了一些成績，但仍然還有很多農民沒有享受到城市居民擁有的醫療保險、養老保險與失業保險。對農民而言，僅有的土地是其命根子。土地能滿足農民的基本生存保障需要，因此農民即便已經轉向其它行業也不愿放棄農地的承包經營權，甚至部分農民寧愿拋荒農地也不愿進行農地流轉。

3.就業制度方面。現在仍然存在著嚴重的城鄉勞動力就業歧視。據國家統計局的抽樣調查，目前我國農民工總數大概有1.2億，他們在就業方面遭受著歧視。這種歧視表現在職業隔離上面，據相關城市調查數據，目前36.69%的城市居民從事白領職業，剩下63.31%的城市居民從事藍領職業，而只有3.36%的農民工才能從事白領職業，絕大多數農民工都為藍領工作者，其中多達68.15%農民工為普通工人。此外，農民工就業時還會遭受不平等的社會保障。由于多方面原因，大多數農民工都未能參保，目前農民工總體參保率不超過20%。‘回農民工雖然與城市人同樣為當地的經濟發展做貢獻，卻享受不到最低生活保障或者其他方面的任何救助，在因失業、疾病、意外傷害發生時往往陷人孤立無助的境地。這無疑使得農民不會放棄土地的權利。

四、耕地拋荒造成的扭失

農業是國民經濟發展的基礎，糧食是墓礎的基礎。按照列寧的觀點，沒有糧食的保障，國家政權便會化為烏有，杜會主義政策不過是一種愿望而已。川~也認為，要注意，不抓糧食很危險。不抓糧食，總有一天要天下大亂。‘皿淞麟鄧小平也指出，農業要有安全規劃，主要增產糧食。”加斷黨的十七屆三中全會特別強調糧食安全的重要性，并指出耕地問題直接關系國家糧食安全，關系國家長治久安。

五、治理耕地拋荒的對策

由于耕地拋荒所造成的經濟損失極為嚴重，國務院辦公廳向各省、自治區、直轄市人民政府、國務院有關部門了《關于盡快恢復撂荒耕地生產的緊急通知》。黨的十七屆三中全會亦強調，要堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線。國務院頒布的《全國土地利用總體規劃綱要(20(巧.2020年)》進一步規定，到2010年和2020年，全國耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝，確保15.60億畝基本農田數量不減少、質量有提高。這是不能打任何折扣的約束性指標，是絲毫不得逾越的一條紅線。而如前所述，耕地拋荒的深層次原因在于制度。當拋荒現象可能發生時如何進行制度創新使拋荒人與種田能手之間交易達成，使拋荒現象得以遏制，這是重中之重。下面就此提出幾點對策:

(一)改革現行農地制度

現行農地制度存在著缺陷，無法實現土地權利公平配置與農地資源有效利用之間的平衡，無法適應現代農業的發展。為了促進土地流動、發展規模經營、促進農業產業化的發展，必須改革現行的農地制度，進行農地制度創新。而農地制度創新應遵循公平和效率兼顧的基本原則。公平與效率兼顧是我們在經濟改革中浦要遵循的重要原則。公平與效率二者是辨證的關系。注重效率意味著人們應以經濟建設為中心，以實現生產力的發展為目標，這樣，效率提高了，生產上去了，社會財富增多了，人們享有的社會公平就更多了。注重效率，并不意味著否認公平，更不能犧牲公平只顧效率。只有堅持公平才能夠調動效率的創造者，即主體參與創造的積極性和主動性。如果主體的努力被社會所認同就能夠激發他的工作熱情，提高工作效率。因而在公平與效率之間，應該尋求一個公平與效率的最佳契合點，實現效率，促進公平。當前我國農地制度改革應堅持公平與效率相結合的原則。效率是農地制度賴以生存的物質基礎;沒有效率的農地制度不可能促進生產力的發展。公平是我國社會經濟發展的內在要求，是我國農地制度變革的方向。我國農地制度改革應在公平與效率相結合的原則之下，沿著建立“以土地利用為中心”的土地制度路徑前進，進行農地所有權制度、使用權制度的改革及其相關制度的改革。只有這樣才既能保護農村基本制度的長期穩定，又能實現農村經濟的快速發展。

1.所有權制度的改革。當前有的地區雖然進行著農地制度的創新，但往往重使用權、經營權的創新，忽視所有權革命。這不可能從根本上消除我國現行農地制度存在的種種矛盾和問題，因而必須進行所有權制度的改革。要明確產權主體是集體經濟組織，增強集體經濟組織的功能，界定農戶的責權利。農戶享有承包權、經營權和收益權，同時也應該承擔土地的保值和增值責任。可考慮建立農保制度，給予長期拋荒的農戶一定的制度約束，賦予集體經濟組織收回其土地承包和經營權的權力。

2.使用權制度的改革。明確界定農地的各項權能邊界及土地使用過程中各經濟主體之間的責權利關系。在明確農地的所有權主體及其利益的前提下，使家庭經營貴任制土地產權由債權轉化為他物權，強化農地使用權的排他性。根據土地利用類型的差異，可建立多類型、多層次的所有權主體，件如實行荒山有償拍賣的政策，以成規模的面積、長期的排他性產權將荒山賣給農民經營。由于農民對其產權有較穩定的預期，愿意對其進行長期投資、細心經營，因而可以收到良好效果。

3.收益分配制度的改革。必須處理好與土地所有權緊密相連的分配制度。集體所有權在農戶生產經營收益中所占的份額是影響農戶收益的一個重要因素。現階段農戶所有權的分配效益過多，因此要減少所有權的經濟效益，增強土地的吸引力，從而減少農戶土地擁有成本。消除“剪刀差”和國家對農戶產品價格壟斷體系，建立能真正體現農戶勞動價值的市場價格體系，確保農戶得到正當利潤，消除農民靠浪費資源和損害生態環境而獲取利潤的心理。

(二)構架合理有效的土地流轉制度

1.建立土地流轉正式制度，以降低交易費用，增加農戶收益。一種制度安排如果比其他制度需要更少的交易費用，這種安排就比其他可供選擇的安排更有效率。在非正式土地流轉制度基礎上，建立國家正式的制度安排，降低制度創新過程中的摩擦成本，對交易費用太高的非正式制度進行替代，以增加農民收益。要正式建立農村土地流轉制度，制定《農村土地流轉法》，允許農民在遵守《農村土地流轉法》的規定下，在土地使用權轉讓市場上按照自愿、公平、競爭獲利原則有償轉讓土地使用權，并建立健全土地信托制度。同時因地制宜地制定統一的農村土地流轉合同文書，且建立土地流轉的備案制度，規范農村土地流轉。在流轉合同中對流轉雙方的權利和義務進行明確的規定，明確農地流轉的期限、價格變化情況、土地的區位，并對流轉合同完成之后土地如何開發整理和資金的使用來源等進行詳細的描述，以此保障雙方的權利，尤其是維護農民的權益。

2.構建土地交易制度。合理的土地交易制度應便于農戶對自己的“份地”從實物上的持有變為價值上的持有，農戶可以依據價值t的標準進行土地的轉租、轉包或轉讓。即使“離土”，不進行實際耕作，因其持有農地資產的價值t仍可獲得一定收益并享受土地作為社會保障的福利。而“種田能手”則通過獲得“離土”農民讓渡出的土地使用權，實現規模經營，提高耕地資源的利用效率。因而，構建我國的土地交易制度，應做到以下幾點:首先應該制定農地流轉的最低指導價格。規定土地承包經營權流轉價格的確定，應當考慮土地收益的變化因素和承包方的土地改造投人因素，分年段確定補償標準，形成流轉收益的遞增機制。這樣就能確保農民的利益，有利于土地使用權的流動和重組，為農地規模經營創造良好的條件。廣東省就實行了征地補償款預存制度和加大對被征地農民的補償和保障力度等幾項工作，以維護人民群眾的合法權益。2《X巧年7月，廣東省制定實施的征地補償保護標準，比原征地補償標準提高了23，5%，促進了土地的流轉。‘131其次應積極培育農地流轉的中介組織。針對目前農地流轉中農地流轉中介組織缺失的情況，應當在鎮或街道辦事處一級設立專業性的農地流轉中介機構。一方面鎮或街道辦事處的農地流轉機構對當地的農地流轉的供求信息非常了解，另一方面又能滿足投資者對規模經營的需求。當然需要明確該中介組織的職責:一是負責將有流轉意向的農戶的情況進行登記;二是負責農地招商，聯絡企業或者種田能手，促進當地的高效農業發展;三是充當農地流轉中的仲裁，解決農地流轉中存在的糾紛，既要保障投資者的利益，又要確保當地的農戶的利益不受損;四是對農地流轉提供法律咨詢，增強農地供需雙方的法律意識，確保農地流轉行為的合法性。2008年12月4日，全國第一家農村土地交易所在重慶出現，其在農村土地交易所監督管理委員會領導下開展工作，并接受國土、農業、林業、水利、財政、稅務、審計部機構的監督和指導。該交易所的成立，有利于建立城鄉統一的土地市，方便了農村土地承包經營權的流轉。再次應建立多種土地流轉形式。對于條件好的余田，可將其轉包給勞力富裕戶耕種，或在取得村民一致意見后，由村集體經濟組織將這部分土地重新向農戶發包。對于自然條件差的拋荒耕地可以由集體收回，水源條件差的統一改造為經濟林墓地，低洼田、水浸田，可開發成魚池基地，再發包給農戶或對外發包。對于分散的拋荒田通過與群眾協商采用調換與轉包的形式，盡可能集中連片，由村集體組織統一整治后進行招標承包。除此還應鼓勵種田能手領銜承包興辦小農場，在充分尊重農民意愿的墓礎上，發展農業適度規模經營。另外，應根據耕地拋荒的程度、所造成的后果以及承包方應負的貴任，具體研究制訂適當的經濟處罰辦法，促進承包方保護有限耕地資源。2008年湖南岳陽市就采取了多種流轉形式，如對于外出打工造成耕地拋荒的，通過轉租，由種糧大戶耕種或代為耕種。同時，該市大力鼓勵轉包、轉租、代耕、代種、代收，引導規模種植。這使得該市2008年糧食種植面積較上年有所增長:2的8年稻谷種植面積將達到600萬畝，比上年增加20余萬畝。

(三)農地非正式制度創新

非正式制度是正式制度得以合理合法存在的基礎。農地非正式制度對農戶的經濟行為具有重要影響。當前農地非正式制度創新應在尊重文化傳統的基礎上，對各種非正式制度消化創新、興利抑弊，找到非正式制度與農地正式制度的最佳契合點。這就需要加強農村的社會主義精神文明建設、教育體系建設以及民主法制建設。

1.加強農村的社會主義精神文明建設。目前，我國農村的文化狀況和廣大農民的科學文化素養深刻影響了農村的經濟社會生活。對于農地制度而言，傳統思想中的家庭意識、家族情節、農本意識、戀土情節在一定程度上降低了農地流轉的效率。因此必須大力加強農村的社會主義精神文明建設，揚棄傳統的思想和文化，培育農民的現代意識。同時采取切實措施，提高農民的科學文化素質和思想道德觀念，實現文化興農、科技興農。只有這樣，農地才能有效流轉，農地拋荒現象才能得以抑制。

2.加強農村教育體系建設。增加對農村教育的投資，改變70%的人口生活在農村而農村教育卻僅占10%的不合理分布，繼續推進9年制免費義務教育在中國農村的普及，消滅農村中小學危房。同時，設立農民技術培訓專項資金，大規模開展農村勞動力技能培訓，通過民辦公助等方式，對青壯年農民進行實用技術培訓，推進農業人口非農化進程。

3.加強農村社會主義民主法制建設。農民強烈的家族情節、戀土情節使得農民極為重視倫理道德而忽視了法律，這樣就使法制在政治上遭到排斥。而農村法制觀念的淡漠和法律制度的缺失，無疑加大了農地流轉的難度。因此必須大力加強農村的民主法制建設，嚴格推行有法可依、有法必依、嚴格執法、依法行政，促進農地的流轉。

(四)創設良好的環境

進行農地制度的創新，需要良好的外部環境。因此，應積極發揮政府的主導作用，進行外部制度改革。

1.改革現有戶籍制度。目前我國實行的二元戶籍制度不合理、不科學，增大了農地拋荒的可能性。由此必須改變目前我國城鄉戶籍管理的隔離政策，允許農戶進城定居。戶口遷移等政策的制定和實施要立足于鼓勵有條件的農民離開土地，逐步取消戶籍方面的限制，允許農民改變身份并建立相應的生活和居住制度，給農戶改變身份和保障其居住、遷移的自由。

2.完善杜會保障體系。應建立城鄉共適的社會保障制度，給農民以社會保障和糧食保障，多層次、全方位地解決廣大農村人口的養老問題、醫療問題以及失業救濟問題。這樣就可以免除他們的后顧之優，促使他們愿意放棄土地的承包權和經營權，促進土地的合理流轉，減少耕地拋荒的現象。

3.改革城鄉勞動力就業機制。消除城鄉勞動力就業的歧視政策。對城鄉勞動力堅持一視同仁、平等競爭、盆才錄用原則，放寬招用農村勞動力的行業，保障農民工合法權益。只有這樣，農民才有可能徹底離開農業從而為消除拋荒現象提供良好的外部條件。