經濟學下戰略性新興產業政策優化
前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了經濟學下戰略性新興產業政策優化范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。
摘要:我國戰略性新興產業政策存在碎片化、選擇性政策與功能性政策不協調、執行效果并不理想等問題。根據新結構經濟學，需要從構建有效市場和有為政府、根據產業發展情況相機抉擇、嵌入國家發展戰略等方面入手進行優化。
進入新時代，我國經濟需要貫徹新發展理念，轉變發展模式。戰略性新興產業已取得一定成就，但也面臨發展質量不高、缺乏創新驅動、消除不當激勵實現轉型發展的壓力。因此，如何進一步優化現有產業政策，提高政策支持的有效性和針對性，成為加快戰略性新興產業在新時代轉型升級的迫切問題。
一、我國戰略性新興產業政策存在的問題
據統計，從2011年1月1日至2014年6月30日，僅中央層面頒布的有關戰略性新興產業的政策就多達416項。各地方政府也相繼出臺了眾多具有區域特點的產業政策。有力促進了戰略性新興產業的發展，但也存在諸多問題。
1.從表現形式上看，產業政策碎片化現象比較嚴重
戰略性新興產業發展迅速，監管部門的政策往往滯后于產業的發展，再加上我國特殊的管理體制，造成了產業政策的碎片化。一是政策主體多元化導致政策之間有矛盾。我國條塊分割的行政管理模式，容易出現“政出多門、九龍治水”的現象。戰略性新興產業的發展涉及到眾多部門，有些部門從自身利益出發制定政策，導致中央政府各部門、中央政府與地方政府之間政策相互矛盾，問題突出。二是表現形式多樣化增加了產業政策的復雜性。我國產業政策并不唯一，表現形式多種多樣。除政策文件外，還有法令、條例、措施、規劃、計劃、指導意見、綱要、指南、目錄、管理辦法、通知等形式，名目繁多，包羅萬象。匯總起來看，主要有中央政府的正式政策、中央部委的正式政策、地方政府和部門的正式政策、部門決議、會議決議、領導書面批示與口頭指示、專項檢驗和專項整頓七大類，形成了龐大復雜的產業政策體系。三是政策變化頻繁缺少穩定性。戰略性新興產業成長迅速，而且每個產業的技術、市場發展變化速度也不一樣，產業政策要跟得上產業發展，需要不斷調整變化，產生的后果就是新政策往往沒有考慮到產業發展的具體情況，脫離產業發展實際，又造成新舊政策銜接不暢，引發貫徹執行難題。
2.從內容上看，過于強調選擇性政策而忽視功能性政策
為在較短的時間內促進戰略性新興產業的發展，我國采取了以選擇性產業政策為主的政策體系，沒有注重對市場功能的培育，不利于產業的長遠健康發展。一是產業政策覆蓋面太廣。由于缺少戰略性新興產業認定的科學指標，導致政策執行越來越寬，形成重復建設、資源浪費。例如，各地戰略性新興產業認定不嚴謹，重復建設十分突出。二是政策干預市場過多。既包含了從產業初創時期的研發支出支持，到中期的產品開發、市場培育扶持，甚至對部分已經出現產能過剩的行業都有相關的政策優惠，政策體系覆蓋了產業發展的整個過程，剝奪了市場主體的空間，導致資源配置效率低下。例如，戰略性新興產業的勞動力與資本要素均有明顯的價格扭曲情況產生，并顯著負面影響了企業的技術改進與效率。三是政策選擇性太強。從已經實施的產業政策內容上看，現有的政策傾向對于認定為戰略性新興產業的企業、產品和技術路線加以支持，但戰略性新興產業技術發展不確定性高、研發風險大，很難預測到什么樣的技術、產品會被市場選擇，最終結果就是政策無法起到有效作用。例如，在政策刺激下，我國光伏產業出現“投資潮涌”現象，分割了有限的產品市場和創新資源，以致出現低端產能與虛假產能雙過剩風險。
3.從執行結果看，產業政策預期效果并不理想
戰略性新興產業作為未來的先導產業和支柱產業，需要有適當的產業政策加以推動，這是世界各國的普遍做法。但我國中央政府和各地方政府出臺的相關政策，執行的效果并不完全理想。一是政策并未起到明顯的技術創新激勵。戰略性新興產業是高新技術產業，鼓勵創新是政府進行財政補貼的重要原因。但諸多研究表明，政府補貼并沒有起到應有的激勵創新作用。例如，政府直接補助與產業產能效率之間存在顯著負相關關系，間接補助的正向影響也并不顯著，政府補貼甚至顯著抑制企業全要素生產率增長。二是政策執行扭曲違背初衷。對戰略性新興產業提供財政支持，本意是對企業進行扶持引導，但由于方式不當、措施不力，結果誘發了新的問題。例如，由于新能源汽車的補貼政策過強，一輛車補貼的金額甚至可以達到20~30萬，出現了多家汽車企業“騙補”的問題，企業不是通過補貼促進技術進步，而是“尋租謀補”或“琢磨騙補”，導致政府補貼成了“唐僧肉”，而非“藥引子”。三是政策脫離實際難“落地”。一些政策與戰略性新興產業發展模式的實踐相脫節，造成政策的可操作性不強。例如，根據政策，只有近一年高新技術產品（服務）收入占總收入比例不低于60%，才能被認定為高新技術企業，就沒有考慮到新業態、“互聯網+”等新發展模式，政策可操作性不強。
二、新結構經濟學基本原理與產業政策主張
“新結構經濟學”由林毅夫教授提出，它采用新古典的分析方法來研究在發展過程中，經濟結構及其演化過程和影響的決定因素。在理論層面上，新結構經濟學的核心原理是結構變遷的價格理論，包括以稟賦的供給與需求為主要內容的靜態和動態一般均衡理論，形成了以稟賦結構升級和生產結構升級作為發展過程，以企業自生能力為微觀基礎，以相對價格為分析手段，以發揮比較優勢利用后發優勢作為發展方法，以有效市場和有為政府作為政策導向的一套關于經濟結構及其變遷的新古典分析框架。新結構經濟的基本原理與分析框架。經濟體的資源稟賦結構內生決定了經濟體的最優產業結構。從靜態看，對于給定的時間點，一個經濟體的資源稟賦是一定的，這種特定的稟賦結構決定了該經濟體的最優產業結構，如果產業結構與資源稟賦相對比較優勢不一致，產業中的企業就沒有自生能力。從動態看，資源稟賦結構會發生變化，原有的最優產業結構可能不再具有比較優勢，需要進行轉型升級適應新的稟賦結構。有效市場是產業發展的前提。市場經濟運行機制的核心是價格競爭機制，市場自發形成的價格引導著企業的資源配置。追求生產成本最小化的企業，是基于生產要素之間的相對價格來選擇進入哪種產業、采用何種技術。因此，企業根據要素稟賦結構決定的比較優勢選擇產業和技術的前提是價格體系能反映經濟體要素的相對豐裕程度，也就是要存在一個“有效的市場”。“有效的市場”的重要性在于，引導企業按照要素稟賦的比較優勢來選擇技術和產業，生產出來的產品在國內國際市場的同類產品中，成本才會最低，才會最有競爭力，企業才能獲得最大的利潤，整個經濟才可以創造最大資本積累，使得比較優勢從勞動或自然資源密集逐漸向資本密集提升，為現有產業、技術升級到資本更為密集、附加價值更高的新產業、新技術提供物質基礎。政府應該發揮因勢利導作用。政府的作用是解決企業之間的外部性、公共產品等協調問題。具體而言，一是選擇具有潛在比較優勢的產業。所謂潛在比較優勢，是指企業選擇的技術符合了區域的要素稟賦比較優勢，但由于缺少相應的軟硬基礎設施，交易成本過高，而政府一旦采取措施取消或降低了這些交易成本，企業就可以在市場中生存下去。二是總有一些企業處在創新前沿，面臨巨大的不確定性，而一旦創新完成在不容易通過壟斷獲得壟斷利潤的情況下，無法收回創新投入，為對這種“第一個吃螃蟹”的企業提供創新激勵，需要政府提供相應的政策支持。三是一個現有產業若是因為稟賦結構變化而失掉了比較優勢，政府應該幫助這個產業中的企業轉型、轉移或退出。根據潛在比較優勢，新結構經濟學把中等發達國家的產業分成追趕型、領先型、退出型、彎道超車型、國防安全五大類。分析不同產業，利用兩軌六步法分別應用不同的產業政策。第一軌，甄別什么是具有潛在比較優勢的產業。第二軌，根據這個產業中企業降低交易費用的需要，因勢利導，改善軟硬基礎設施，使其成為具有競爭優勢的產業。其具體過程如下：對于追趕型產業，可以在資金融通和外匯獲取上支持所在地的合適企業到海外并購同類產業中擁有先進技術的企業，或者支持企業到海外設立研發中心，直接利用國外的高端人才來推動技術創新。領先型產業，其產品和技術已經處于國際領先或已接近國際最高水平，必須自主研發新產品、新技術，需要政府出資支持領先型產業的新技術和新產品開發所需的基礎科研。退出型產業，不符合我國比較優勢，可以向第三世界國家轉移過剩的產能。戰略型產業，它不能完全依靠市場，需要有政府的保護才能發展起來，但要避免要素價格的人為扭曲，由政府財政直接撥款來支持其新產品新技術開發，并以政府采購和推廣到其他國家的方式來支持其產品的生產。
三、新時代戰略性新興產業政策優化舉措
進入新時代，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，戰略性新興產業肩負重要使命。要想實現戰略性新興產業更高質量發展，產業政策必須進一步優化完善。
1.正確處理政府和市場關系，構建有效市場和有為政府
優化戰略性新興產業政策的核心是處理好政府和市場的關系。戰略性新興產業的發展既要靠市場，也要靠政府。根據新結構經濟學的主張，產業政策工具的目標是打造“有效市場”和“有為政府”，二者共同作用推動產業發展。具體來說，一是構建有效市場，讓市場在資源配置中起決定性作用。在社會主義市場經濟制度不斷完善的背景下，取消可能影響反映資源真實相對價格的一切政策，最大限度促進信息、技術、人才、資本、設施、服務等要素在全國甚至國際范圍內自由流動、滲透兼容，避免對重要生產要素價格的人為干預和扭曲，創造公平競爭市場環境。二是將政府作用限制在“有為”區間。新結構經濟認為有為政府的有為就是除去“不作為”與“亂為”之后剩下的補集。對戰略性新興產業發展而言，因為行業特殊性政府既不能“無為而治”，也不能“越俎代庖”，因政策不當而“亂為”。政府的作用限定為解決戰略性新興產業發展過程中公共產品和外部性問題，產業政策不要產生對企業生產經營決策的直接干預，對行業中第一個而非所有技術研發者進行鼓勵支持，其余問題交給市場解決，讓企業家有最好的激勵機制。三是協調好有效市場和有為政府的關系。有為政府與有效市場兩者是不同的目標，兩者都重要，有效的市場只能解決效率問題而不解決公平問題，有為政府可以促進公平卻缺少有效率的激勵機制，二者其實是相輔相成、不可分割的統一體的關系。一句話，市場有效以政府有為為前提，政府有為以市場有效為依歸。
2.根據產業發展狀況相機抉擇，協調好選擇性政策和功能性政策
優化戰略性新興產業政策的關鍵是對選擇性政策和功能性政策進行有效組合。根據新結構經濟學，產業政策應鼓勵企業選擇與區域資源稟賦相符合的技術組織生產，這其中選擇性政策和功能性政策發揮著不同的功能和作用。具體來說，第一在空間范圍上，全國范圍內的政策應以功能性政策為主，產業政策的支持重點從特定產業發展轉向產業發展的環境營造和提供公共服務；區域性政策要選擇性和功能性相結合，選擇性政策要緊密結合區域資源要素稟賦實際情況，提供具體分行業的指導性政策，重點支持關鍵少數“吃螃蟹”的企業，功能性政策則注重改善營商環境，充分調動市場主體發展戰略性新興產業的積極性、主動性和創造性。第二在時間維度上，在產業發展初期注重選擇性政策，重點支持基礎研究、技術開發，促進自主創新技術的開發和擴散；在產業發展中期選擇性政策和功能性政策并用，以促進技術商業化、科技成果轉化為重點；在產業發展有了一定規模以后，應以功能性政策為主，由特惠式產業扶持向普惠式維護競爭、激勵自主創新轉變，鼓勵轉型升級。三是在技術層面上，選擇性政策應以支持涉及國家安全發展重大關鍵技術高端前沿技術為主，而功能性政策則更適合產業中的一般技術和大部分企業。
3.根據新時展要求，注重產業政策與國家戰略相匹配
優化戰略性新興產業發展政策的重要著力點是加強與國家戰略的契合度。作為對經濟社會發展全局具有重要影響的支柱性產業，戰略性新興產業的發展政策也要因時而變，不斷融入到新的國家發展戰略中。一是產業政策目標要與創新驅動發展戰略相吻合。進入新時代，我國經濟需要從要素驅動、投資驅動和出口導向轉向創新驅動，這就要求戰略性新興產業發展政策也要從注重激勵要素投入、擴大規模轉向以鼓勵增加技術、知識、人力資本投入為重心。二是產業政策助推供給側結構性改革。解決新時代我國社會主要矛盾要求提升供給體系的質量與效率，供給側結構性改革是解決問題的根本途徑。目前，我國產業發展開始向新常態轉變，供給側結構性改革如火如荼。面對我國當前戰略性新興產業發展面臨的問題，需要梳理、清理以及評估有關扶持政策，對其實施成效，尤其是政策影響下的結構性變化進行綜合評估，實現產業政策由供給型產業政策為主向供需結合型轉變。三是產業政策要貫徹軍民融合。戰略性新興產業具有重要國防意義，國防科技工業中也有許多戰略性新興產業。在軍民融合成為國家戰略背景下，戰略性新興產業的政策要從以往“以民為主”向“軍民結合”轉變，力求實現戰略性新興產業的軍民融合深度發展。四是產業政策要融入“一帶一路”國家倡議。“一帶一路”倡議對國內經濟、世界經濟及世界政治有重要影響，為我國戰略性新興產業的發展提供了新機遇和新平臺，要從全球價值鏈的角度出發，借助產業政策幫助企業與沿線國家深層次合作，推動我國戰略性新興產業在全球范圍內實現優化布局、聯動升級。
參考文獻：
[1]周城雄,李美桂,林慧等:《戰略性新興產業:從政策工具、功能到政策評估》，《科學學研究》2017年第3期。
[2]韓超,肖興志,李姝:《產業政策如何影響企業績效:不同政策與作用路徑是否存在影響差異？》，《財經研究》2017年第1期。
[3]韋結余,薛瀾,周源等:《我國戰略性新興產業“政策碎片化”原因及對策分析》，《科技管理研究》2017年第12期。
作者:紀建強 曠毓君 單位:1.國防科技大學文理學院 2.國防科技大學文理學院
