制度經(jīng)濟學(xué)下的公共政策的公民參與

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摘要：改革開放以來，黨和政府開始注意到公民參與的作用，并出臺了一些相關(guān)制度和政策保證公民有序參與。可是公共政策中公民參與的主動性仍然較低，公民參與的相關(guān)制度也未能很好地發(fā)揮作用。無論從理論方面，還是從實踐方面，公共政策公民參與都還存在著很大的改進空間。當(dāng)前我國學(xué)者對公民參與公共政策的研究主要停留在宏觀層面，經(jīng)濟學(xué)角度的公共政策參與分析更為鮮見。任何有益的研究成果都應(yīng)該被用來進行創(chuàng)新型研究。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度探討其與公共政策中公民參與的契合點，對參與過程中公民由自利性發(fā)展到公利性進而在各種政策環(huán)境下參與到公共政策中來的作用機制進行探討，并立足交易理論挖掘在公共政策參與過程中存在的交易成本，并為降低成本、充分發(fā)揮參與制度作用提出建議具有重要現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：公共政策；公民參與；制度經(jīng)濟學(xué)；交易成本

改革開放以后，我國公共政策公民參與理論研究取得了一定的成果，為公民參與實踐提供了一定的指導(dǎo)。相關(guān)學(xué)者關(guān)于公民參與公共政策研究主要集中在幾個方向：公民參與的必要性和重要性探索、公民參與的途徑與方式探索、公民參與實踐的案例研究、現(xiàn)代管理理論在公民參與中的應(yīng)用和我國公民參與的狀況和改進措施等。但由于我國公共政策起步較晚以及政府對公民參與不重視，公民參與公共政策的相關(guān)理論還比較少，對公民參與公共政策的研究主要停留在宏觀層面，尤其是針對我國實際狀況提出的建設(shè)性理論還較為缺乏，經(jīng)濟學(xué)角度的公共政策參與分析更是少見。在實踐方面，公共政策中公民參與的主動性仍然較低，公民參與的相關(guān)制度也未能很好地發(fā)揮作用。斯蒂格利茨曾提出：“新制度經(jīng)濟學(xué)從新的視角來解釋制度并檢查它的結(jié)果，21世紀(jì)將是新制度經(jīng)濟學(xué)繁榮發(fā)達的時代，它將對越來越多的引導(dǎo)經(jīng)濟事務(wù)的具體制度安排提出自己的真知灼見，并且為改變這些安排以增強經(jīng)濟效率提供理論基礎(chǔ)。”①從制度經(jīng)濟學(xué)的理論視角入手，探討其與公共政策中公民參與的契合點，尋找公民參與動力中的經(jīng)濟動因，運用交易理論來解釋公民參與的無效率現(xiàn)象，無論理論要求，還是現(xiàn)實需要，都具有重大的意義。

一、一個理論視角：制度經(jīng)濟學(xué)

（一）制度和制度經(jīng)濟學(xué)假設(shè)

制度一詞早已有之。在《辭海》中，制度是指要求社會成員共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程。舊制度學(xué)派的代表人物凡勃侖認(rèn)為，制度是大多數(shù)人所共有的一些“固定的思維習(xí)慣”，即“廣泛存在的社會習(xí)慣”，它起著規(guī)范人們行為的作用，抑制人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機會主義行為。另一位代表人物康芒斯認(rèn)為，制度是集體行動控制個體行動。在他看來，社會經(jīng)濟關(guān)系的本質(zhì)是交易，整個社會就是由無數(shù)種交易所組成的一個有機組織，而“交易是一種所有權(quán)的關(guān)系——人與人之間的關(guān)系”，因而他宣稱“所有權(quán)”是制度經(jīng)濟學(xué)的基礎(chǔ)。康芒斯對交易的泛化和對交易的分類，對以科斯為代表的現(xiàn)代制度主義者產(chǎn)生了重要的影響。新制度經(jīng)濟學(xué)代表諾斯則指出：“制度是一個社會中的游戲規(guī)則。更為嚴(yán)格地說，制度是人為制定的限制，用以約束人類的互動行為。”②概括起來講，制度是一個社會的游戲規(guī)則，旨在約束主體福利或效應(yīng)最大化利益的個人行為。制度是用以降低人們之間的交往成本、規(guī)范人們行為、增加人們行為預(yù)見性和減少人們之間信息的不對稱的。在諾斯看來，制度可以分為正式規(guī)則、非正式規(guī)則及兩者的實施特征。正式規(guī)則是為約束人們行為關(guān)系的有意識的契約安排，非正式規(guī)則即人們在長期交往過程中形成的無意識的行為規(guī)則，包括意識形態(tài)、風(fēng)俗習(xí)慣等。他認(rèn)為意識形態(tài)是一種行為方式，這種行為方式通過給人們提供一種“世界觀”而使行為決策更為經(jīng)濟。意識形態(tài)作為個人與環(huán)境達成的“協(xié)議”有助于節(jié)約信息費用，克服“集體行動”中的“搭便車”問題，并能減少強制執(zhí)行的費用。制度經(jīng)濟學(xué)主要研究制度對于經(jīng)濟行為和經(jīng)濟發(fā)展的影響以及經(jīng)濟發(fā)展怎樣影響制度的演變。其理論假設(shè)包括以下四個：一是不完全信息假設(shè)，即經(jīng)濟主體不可能具有獲得其所需的所有信息的完全能力。二是有限理性假設(shè)，即人們只有有限的處理和分析信息的能力。在經(jīng)濟主體不能完全獲得信息，不能對信息作出完全正確的分析判斷的條件下，現(xiàn)實世界就不再是確定的了，而是一個充滿未知和風(fēng)險的不確定世界。三是個人主義的效用最大化假設(shè)，即個人總是在一定約束條件下最大化自己的效用。四是機會主義假設(shè)，即人們的一種自私自利傾向，包括投機取巧、見機行事、有意隱瞞歪曲信息，甚至欺騙和違約等。

（二）交易和交易費用理念

康芒斯認(rèn)為，“交易”是人與人之間的關(guān)系，是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，是個人與個人之間對物的所有權(quán)的讓與和取得，而不是人與自然的關(guān)系。③新經(jīng)濟學(xué)的交易概念基本上繼承了康芒斯的觀點，把產(chǎn)權(quán)作為交易的對象，同時強調(diào)交易所反映的是人與人之間的社會關(guān)系。科斯認(rèn)為交易費用主要包括談判前準(zhǔn)備階段的費用、談判與契約簽訂的費用以及契約簽訂后執(zhí)行契約的費用。達爾曼指出，根據(jù)交易過程本身所包含的不同階段進行分析，就可得到與科斯定義相一致的交易費用分類。比如為了使雙方的交易能夠達成，雙方相互之間的了解就必不可少，這要耗費時間和資源；如果已經(jīng)相互了解，彼此打斷相互接觸，他們還得告訴對方可能提供的交易機會，這種信息的傳遞再一次需要耗費資源；如果潛在的討價還價各方有多個人，在決定交易條件之前還要產(chǎn)生某些決策的成本；相互同意的交易條件只有在各方討價還價之后才能確定，這也需要花費成本；交易條件確定后，還有監(jiān)督對方是否按照違約的成本等。簡單地說，交易過程存在三個不同的階段，與此相對應(yīng)也存在三種不同的交易費用類型，即尋求和信息費用、討價還價和決策費用、監(jiān)督和執(zhí)行費用。

二、制度經(jīng)濟學(xué)理論與公民參與的契合

（一）經(jīng)濟理性人假設(shè)與公民參與

制度經(jīng)濟學(xué)研究的邏輯起點是“理性經(jīng)濟人”假設(shè)，理性經(jīng)濟人是追求個人利益的最大化者。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)”④，公民通過各種途徑和方式來參與公共政策，正是為了實現(xiàn)其自身利益最大化。當(dāng)前我國公共政策參與中存在公民參與動力不足問題，雖然有公民參與意識不高的原因，但調(diào)查顯示，有些農(nóng)村選舉中公民的參與率卻大于城市選舉，并不是因為農(nóng)民的參政意識比市民高，而是由于其在參與中得到了利益。比如為了提高農(nóng)民的參與積極性，村委會發(fā)一些禮品和生活用品。當(dāng)然這并不是賄選，因為這些物品并不是以候選人的名義發(fā)出的。同時，這些來參選的村民知道自己的選票會起到作用，選出的村領(lǐng)導(dǎo)跟自己未來的生活息息相關(guān)，所以他們力圖選出對自己最有利的候選人。相比較而言，市民的選舉動力往往就不那么樂觀，他們既無法直接從選舉中得到好處，也看不到選舉結(jié)果對自己產(chǎn)生的影響，甚至他們對候選人壓根就不了解，這就難免在選舉中消極被動。簡而言之，公民的“自利性”是公民參與公共政策的一個重要動因，離開了對私利的追求，就很難有意愿參與到公共政策的制定過程中去。“理性經(jīng)濟人”假設(shè)應(yīng)用到單一的個體時，就表現(xiàn)為個體利益最大化的價值取向原則，叫作“自利”原則。而當(dāng)這一假設(shè)應(yīng)用到群體，則表現(xiàn)為社會福利最大化的價值取向，也就是“公利”原則。公利原則和自利原則是我們在生活過程中兩種重要的價值取向標(biāo)準(zhǔn)。“自利”原則具有實現(xiàn)的內(nèi)在動力機制，但其目標(biāo)和要求往往是不合理的，而“公利”原則的目標(biāo)和要求具有合理性，而缺乏自我實現(xiàn)的動力。這兩個原則在古典經(jīng)濟模型中是同一的，因為每個人都是利益最大化的追求者，而在等價交換原則的作用下，其不得不通過滿足他人的利益最大化要求才能使個體利益最大化的目標(biāo)得以實現(xiàn)，所以越是追求個人利益，越能增進整個社會的福利。當(dāng)然，事實證明這種情況只有在完全競爭的假設(shè)下才能實現(xiàn)。而在現(xiàn)實生活中，“自利”和“公利”往往是對立而存在的。這種對立主要是由于經(jīng)濟主體的“不完全信息”和“不完全理性”。公共政策的本質(zhì)是為了實現(xiàn)公共利益，公民參與公共政策是出于“自利”的動機，但自利與公共政策的本質(zhì)相違背，也就難以使自己的參與行為具有公認(rèn)合法性，參與的話語權(quán)也就難以立足。所以，公民參與公共政策很少是以為個體謀利益的方式出現(xiàn)，往往表現(xiàn)為替一個特定群體發(fā)聲，把自己的利益寓于群體利益之中。這樣，“自利”便上升到“公利”的高度，也就具備了公共政策參與的公認(rèn)性和合法性。當(dāng)然，這并不是說公民參與是出于“公利”的目的，“為公共利益發(fā)聲”不是自發(fā)主動性的，而是實現(xiàn)“自利”的一種客觀需要。只有公民的“自利”上升到“公利”，才能以公共利益的代表者參與到公共政策制定中，這時的觀點和看法便不是為了一己之私，在參與中也就更有話語權(quán)和說服力。公民有了“自利”動因，并不一定參與到公共政策制定過程中去，其只有通過“公利”的形式，才能有效參與公共政策。當(dāng)然，“自利”上升到“公利”，“眾意”的形成也并不必然會出現(xiàn)政策參與行為，還要看當(dāng)時的政策環(huán)境。政策環(huán)境包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境等。如果政治環(huán)境比較專制封閉，公民的言論自由都難以得到保障，也就無所謂公民參與了，比如控制森嚴(yán)的封建社會。經(jīng)濟環(huán)境是公民參與的重要物質(zhì)條件，孟子講“窮則獨善其身，達則兼善天下”就是這個道理，公共政策的參與者至少不必為了生活而疲于奔命。文化和社會環(huán)境也是影響公民參與的一個重要因素。比如政府打算出臺一項針對“家暴”的法律，對“家暴”狀況進行調(diào)查時，卻發(fā)現(xiàn)受“家丑不可外揚”傳統(tǒng)觀念的影響，很多公民不愿意談及家暴，調(diào)查很難得到準(zhǔn)確有效的數(shù)據(jù)來支撐政策出臺。同時，即使法律條文出臺以后，在執(zhí)行的過程中也會面臨諸如此類的困難，有些人寧愿“以暴制暴”也不愿在法庭上讓別人對自己的家事“指手畫腳”。可見，從制度經(jīng)濟學(xué)視角來看，公民進行政策參與是出于“自利”動機，但公民擁有自利性并不一定會參與到公共事務(wù)中來，不一定會進入政策議程，因為公共政策是為公共利益服務(wù)的，所以只有當(dāng)這些具有相同利益的“自利者”形成一個利益群體，他們各自的私利以一種公共利益的形式出現(xiàn)的時候，才能具有政策參與的合法性。公民有了參與的動因和合法性，能否真正促成參與行為，還要看當(dāng)時的政策環(huán)境，開放自由的政策環(huán)境有利于公民的參與行為的產(chǎn)生，而封閉專制的政策環(huán)境則會讓公民“謹(jǐn)言慎行”。

（二）公民參與公共政策的交易成本

公民參與公共政策作為一項社會活動和行為，是一定社會關(guān)系的體現(xiàn)，根據(jù)前面新制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，任何社會關(guān)系都可以看作是一種交易關(guān)系，公民參與行為也不例外。公民參與的交易費用主要分為三個階段：參與前、參與中和參與后。因此交易費用的發(fā)生也集中在這三個階段，包括信息收集處理成本、時間知識精力成本、人力物力成本、風(fēng)險成本和機會成本等。信息成本是指參與公民收集、分析、處理、使用與政策相關(guān)信息所支付的成本。鑒于我國自上而下的管理模式，普通公民和行政管理者信息地位存在著極大的不平等，公民所掌握的相關(guān)政策信息相對較少。目前公民參與公共政策的信息成本主要包括兩個方面：一方面是收集信息的成本，即獲取信息和咨詢信息的過程中直接耗費的錢財。比如，當(dāng)有了參與某項政策的意向后，為了更深層次地了解問題，有時可能需要向有關(guān)專家和專業(yè)團體進行必要的咨詢，因此可能產(chǎn)生一部分相當(dāng)大的費用。另一方面是信息處理成本。即獲取信息后如何對信息進行理解和運用。公民不是專業(yè)人才，也不是“大師”，并不能對所有的信息進行運用和處理，而大數(shù)據(jù)時代加劇了信息的復(fù)雜化和多元化，帶來信息加工成本的急劇上升。因此，如果公民在參與某項政策之前，一旦信息收集和處理方面受挫，覺得成本過高，不僅會積極性不足，甚至?xí)x擇逃避參與。究其原因，一是由于公民參與公共政策的能力低下所致，二是由于政府部門為了實現(xiàn)尋租行為對信息的封鎖。對于政府部門而言，會有相對集中的時間和精力來從事政策研究工作，同時具備進行公共政策的制定和實施條件。而對于一般公民來說，參與公共政策制定只能在本職工作以外進行，其必須在有充足的時間來完成關(guān)系到日常生活利益的工作之后額外增加時間和精力去參與公共政策。社會團體也不能例外。同時，現(xiàn)代社會的政策問題越來越復(fù)雜，專業(yè)化也越來越強，如果公民想要在政策參與中真正發(fā)揮作用，就必須花費一定時間和費用學(xué)習(xí)政策知識，不斷提升自己的參與能力和決策水平。基于此，公民如果無法分離出額外的時間和精力，或者不具備相關(guān)知識技能，往往選擇不參與。人力、物力和財力是在交易中最容易看到和測量的顯性成本。即公民在參與過程中需要支付的差旅費、生活費和人力資本等。長期以來我國一直受到封建官本位思想的影響，采取的是高度集權(quán)的統(tǒng)治方式，公民參與的渠道和平臺都顯得異常薄弱，對公民參與公共政策制定也一直持消極的態(tài)度。精英文化引導(dǎo)下我國向來倡導(dǎo)“民可使由之，不可使知之”。因此與西方相比，無論是積極主動性的公民參與還是消極被動性的公民參與都需要支付很多的直接成本。而我國在公民參與公共政策方面的經(jīng)濟支持遠遠不足，這就迫使一部分經(jīng)濟狀況不樂觀的群體被排斥在政策參與之外。“經(jīng)濟理性人”假設(shè)認(rèn)為任何人作出某個決定都是出于自利目的。基于利益的考慮，公民在參與公共政策時會考慮到自己的既得利益和社會生活狀況會不會受到威脅，這給參與者造成巨大的心理壓力。尤其是參與的公共政策涉及政府部門和官員的利益時，心理預(yù)期風(fēng)險系數(shù)就更大。在現(xiàn)實生活中，相當(dāng)一部分的公民認(rèn)為積極參與更像是一種出頭行為，所謂“槍打出頭鳥”，稍有不慎會給自己帶來不利的后果，于是為了保護自己不愿參與。還有些公民出于一種僥幸心理，認(rèn)為自己不出頭不參與總有別人參與，這樣自己就可以漁翁得利。這就是政治學(xué)中常見的“搭便車”行為。公民參與公共政策的機會成本是指公民因參與行為而放棄的通過其他活動或行為所能獲得的最大化收益。機會成本是一種既虛又實的特殊成本，其高低直接影響公民是否選擇參與政府決策。公民往往需要綜合衡量考慮各方面因素來決定是否參與公共政策，而選擇的潛在收益成為其取舍的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。在對機會成本進行估量時，參與者不僅要考慮參與行為能夠給自己帶來的所有效價之和，還要對政府的回應(yīng)性進行考慮。對于一個開放式的民主政府，參與者往往具有較高的回應(yīng)性期望值，參與動力也就更大，對機會成本的估計也就更小，而對于一貫專政封閉的政府，參與者就會認(rèn)為自己的參與只是個形式，影響不大，對機會成本的估計也就相對較大，參與動力顯著降低。綜上可知，在我國，公民參與公共政策的過程中需要支付較大的交易費用，因此參與動力不足，熱情不高。如果不能采取有效措施降低公民參與過程中的交易費用，那么公民和專業(yè)社會團體的智慧就難以得到有效利用，不僅公共政策的科學(xué)性、民主性會大打折扣，我國的民主化進程和政治文明建設(shè)也會受到嚴(yán)重影響。

三、對于降低公共政策中公民參與成本的思考

在我國傳統(tǒng)文化影響下，一直堅持“個人利益服從國家利益，局部利益服從整體利益”的原則，我國的社會利益結(jié)構(gòu)具有整體性特征，利益資源幾乎全部被政府壟斷。然而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，多元利益格局逐步形成。社會利益結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的變化對原來的政府公共政策價值觀和決策方式提出了挑戰(zhàn)。在市場經(jīng)濟條件下，公民的“自利”動機越來越成為行動的重要指南。公共政策過程本質(zhì)上是多元利益主體之間的利益博弈過程，如何利用公民的自利性使博弈主體有序參與，如何利用制度減少公民在公共政策參與過程中支付的成本，需要我們進行一些冷靜客觀的思考。首先，政府應(yīng)該正確看待公民在參與過程中的“自利”動機，進行一些“經(jīng)濟理性”思考。不能完全把“自利”和“公利”對立起來，要看到二者的統(tǒng)一，并利用公民的自利性來刺激其公共政策參與的動力。比如可以給予參與者一定的物質(zhì)利益或者增加參與者對自己的參與行為所能產(chǎn)生的效價的認(rèn)識等。其次，完善政府的政策信息公開機制，對行政體制進行改革以加強信息流通，并通過相關(guān)制度抑制政府對信息的控制和保密，減少公民參與的信息成本。再次，要創(chuàng)新公民參與方式，拓展參與渠道，為公民提供便利的參與環(huán)境，減少公民參與的人、財、物直接成本和機會成本。同時還要選擇合適的參與時間、地點和形式。注意對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，能選擇“線上”的盡量在網(wǎng)絡(luò)上進行交流溝通，盡量選擇在周末和假期進行聽證會的舉辦，地點的選擇以方便參與者為宜，盡可能降低參與者的時間精力等成本。此外，政府要加強自身形象建設(shè)，公民對風(fēng)險成本的估計常常受到政府部門及其人員以往行為和理念的影響，政府必須加強制度建設(shè)，嚴(yán)厲打擊對參與者進行打擊報復(fù)的行為，讓參與者免除后顧之憂，增加參與者對政府的信任，降低參與者的風(fēng)險和機會成本。最后，政府還應(yīng)該提供多樣化平臺來提升公民的參與能力。比如利用微信、微博等新工具進行定期的政策參與知識宣傳，設(shè)置居民自我管理的社區(qū)群體組織，鍛煉居民的實際參與能力等。公共政策是政府提供公共服務(wù)和實施管理的主導(dǎo)方式，它既是政府公共管理活動的起點，又是政府履行各項職能的基礎(chǔ)，貫穿于整個政府管理活動的全過程。政府的公共政策過程有沒有公民的參與，是否符合社會公眾的利益需要，是決定著公共政策是否具有合法、合理和可行性的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國政府治理模式由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，走向“善治”成為當(dāng)代行政管理體制改革的必然趨勢，而善治的主要表現(xiàn)就是建立一個公共政策決策過程中政府與公民之間的有效互動機制。立足于經(jīng)濟學(xué)視角，探究公民參與公共政策決策的動因，尋找公民參與動力不足的經(jīng)濟成本因素，制定相關(guān)制度來降低公民參與的交易成本具有重要的現(xiàn)實意義。同時，未來研究中怎樣利用經(jīng)濟學(xué)理論來增加公民的參與動力，不同類型參與成本對參與行為的影響程度，制度硬約束和意識軟控制對降低參與成本的有效程度等方面內(nèi)容，需要我們進一步探究。

注釋：

①盧現(xiàn)祥：《馬克思理論與西方新制度經(jīng)濟學(xué)》，《馬克思主義研究》1996年第6期，第65—69頁。

②諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，上海三聯(lián)書社1994年版，第3頁。

③張林：《制度主義中的“康芒斯傳統(tǒng)”》，《政治經(jīng)濟學(xué)評論》2004年第1期，第175—190頁。

④馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社2007年版，第82頁。

作者:李維維 單位:鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院