談失業(yè)保險基金促進再就業(yè)問題
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失業(yè)保險制度是我國社會保障制度體系的重要一環(huán)，兼具保障失業(yè)者基本生活的職能和促進失業(yè)者再就業(yè)的職能。現(xiàn)階段我國的失業(yè)保險制度存在覆蓋面積較窄、失業(yè)保險基金支出結(jié)構(gòu)和發(fā)放結(jié)構(gòu)待完善等問題。結(jié)合我國的現(xiàn)實國情，參考國際上其他國家的經(jīng)驗，可以采取擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍、調(diào)整失業(yè)保險繳費結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)、調(diào)高失業(yè)保險待遇等措施，來強化我國失業(yè)保險制度的促進再就業(yè)職能。失業(yè)保險制度是國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對社會之中因為失業(yè)而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質(zhì)幫助，保障其失業(yè)期間的基本生活，促進其再就業(yè)的制度。失業(yè)保險制度作為我國社會保障制度體系的重要一環(huán)，兼具促進保障失業(yè)者生活和促進失業(yè)者再就業(yè)的功能。其中，失業(yè)保險促進再就業(yè)功能是指失業(yè)人員利用失業(yè)保險基金維持自己基本生活，進行自主創(chuàng)業(yè)或者是靈活就業(yè)。我國失業(yè)保險制度建立初期，致力于保障失業(yè)人員的基本生活。但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，新形勢之下失業(yè)保險制度促進再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能變得越來越重要。我們將對現(xiàn)行的失業(yè)保險制度進行分析，探討其中存在的問題，結(jié)合我國的實際國情和其他國家在失業(yè)保險促進再就業(yè)方面的實踐經(jīng)驗，提出相應(yīng)的對策和建議。
一、中國失業(yè)保險制度促進再就業(yè)現(xiàn)狀
（一）失業(yè)保險參保人數(shù)逐年增加，但覆蓋面積仍然有限。近些年來，我國的失業(yè)保險制度不斷推進，失業(yè)保險的參保人數(shù)呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢。2019年全國失業(yè)保險的參保人數(shù)為20543人，同比2018年增加了899萬人，增速為4.6%。但由于我國的就業(yè)人群非常復(fù)雜，現(xiàn)行的保險金覆蓋面積仍然較窄，存在應(yīng)保未保的現(xiàn)象。現(xiàn)階段，我國失業(yè)保險的參與人群一般都有單位定期繳費，參保意識也較強，這類人群的工作狀況較為穩(wěn)定，失業(yè)風險較低。但真正失業(yè)風險最大的靈活就業(yè)者、農(nóng)民工、大學生等人群卻參保率較低，他們失業(yè)后的生活缺乏保障。農(nóng)民工的自身參保意識較差，工作性質(zhì)不穩(wěn)定，他們往往更加重視薪資待遇而忽視失業(yè)保險，這導(dǎo)致他們的失業(yè)保險參保率較低。靈活就業(yè)者則是工作崗位不穩(wěn)定，就業(yè)和失業(yè)狀態(tài)難以明確界定，導(dǎo)致參保率較低。而現(xiàn)階段針對未就業(yè)的大學生的失業(yè)保險制度更是缺失。
（二）失業(yè)保險基金支出結(jié)構(gòu)存在問題。2019年黨中央、國務(wù)院高度重視就業(yè)工作，全面啟用了1000億元的失業(yè)保險基金開展1500萬人以上的職業(yè)技能提升和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)工作。但實際上，失業(yè)保險基金結(jié)余逐年擴大，支出增速遠遠低于收入擴大的規(guī)模。我國現(xiàn)階段失業(yè)保險基金的主要支出依然是失業(yè)金。而用于促進再就業(yè)的失業(yè)保險金，在實際的支出過程之中也存在一定的問題。首先是促進再就業(yè)基金的使用范圍小。真正落實了的失業(yè)者的職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)幫助工作少之又少，許多失業(yè)者甚至對此一無所知。真正執(zhí)行的一些項目，效果又較不理想?，F(xiàn)階段地方政府會公開再就業(yè)職業(yè)培訓(xùn)項目，對相關(guān)的培訓(xùn)進行補貼，但一些在一直在培訓(xùn)目錄之中的職業(yè)技能，卻存在開班率較低的現(xiàn)象。電工這類真正能幫助失業(yè)者安身立命的職業(yè)技能，由于考試困難、培訓(xùn)成本高，政府的失業(yè)基金補貼難以覆蓋，鮮少有培訓(xùn)學校開辦。這導(dǎo)致失業(yè)者沒能接受到他們實際最需要的培訓(xùn)，造成了一定的資源浪費。而失業(yè)保險基金支持創(chuàng)業(yè)的政策力度也較小?，F(xiàn)階段選擇自主創(chuàng)業(yè)的失業(yè)人員，由于失業(yè)保險待遇較低等政策原因缺少保障。
（三）失業(yè)保險基金發(fā)放的方式不合理。我國的失業(yè)保險一般為按月等額發(fā)放。失業(yè)人員的保險金領(lǐng)取期限取決于失業(yè)者的累計繳費時間。累計繳費時間滿一年不足五年的，最長可以領(lǐng)12個月。滿五年不足十年的，最長可以領(lǐng)18個月。繳費滿十年及以上的，最長可以領(lǐng)24個月。這樣穩(wěn)定和長期的基金發(fā)放方式其實并不利于促進失業(yè)者就業(yè)，甚至會造成失業(yè)者對失業(yè)保險金的依賴心理。
二、西方國家失業(yè)保險促進再就業(yè)政策
(一)失業(yè)保險覆蓋范圍。在世界范圍之內(nèi)，失業(yè)保險的覆蓋范圍存在發(fā)達國家大于發(fā)展中國家，工業(yè)化國家大于農(nóng)業(yè)化國家的特點。美國的失業(yè)保險參保范圍為所有的公共和私人部門雇員、軍事人員、大多是農(nóng)業(yè)工人和家庭雇工。一些州允許自雇工參加失業(yè)保險，還有一些州提供自雇者救助計劃。而加拿大的就業(yè)保險制度覆蓋所有的雇員和自雇漁民。其他自雇者也可以通過簽署協(xié)議和注冊的方式，享受失業(yè)保險福利。美國通過擴大失業(yè)保險覆蓋范圍，提升非正式就業(yè)者的失業(yè)保險參保率，積極發(fā)揮了失業(yè)保險促進再就業(yè)功能。
（二）重視失業(yè)保險基金的再就業(yè)功能。許多國家提出失業(yè)保險基金優(yōu)先用于促進就業(yè)而不是用于保障生活。瑞典在20世紀70年代首先提出“就業(yè)第一”而不是“失業(yè)津貼第一”的指導(dǎo)思想。加拿大的《就業(yè)保險制度》既包括了傳統(tǒng)的失業(yè)保險金的給付，還提供了就業(yè)保障給付和相關(guān)支持性措施。加拿大為了鼓勵失業(yè)者再次就業(yè)，即使失業(yè)者待遇給付期間有工作收入，只要不超過一定金額并誠實申報，政府不會進行懲罰，也不會取消領(lǐng)取保險金的金額與資格。同時，加拿大的失業(yè)保險資金領(lǐng)取待遇會參考申請人領(lǐng)取就業(yè)保險金的頻率來確定，領(lǐng)取失業(yè)保險金的頻率越高，領(lǐng)取失業(yè)保險金的金額就會越低。政府通過這一手段，促進就業(yè)者積極尋找工作，并在同一個工作崗位上工作更長的時間。
（三）繳費制度。一些國家通過改革失業(yè)保險的繳費制度來減少失業(yè)、促進就業(yè)。以美國的“經(jīng)驗稅率為例子，美國按照雇主解雇雇員的多少來確定企業(yè)繳納稅率的多少。政府采取這樣的方式，來預(yù)防企業(yè)裁員。失業(yè)保險的繳費率以職工工資的5.4%為基本，隨著失業(yè)率的提升而提升，有些州甚至可以高達10.5%。政府對于職工失業(yè)率較低的企業(yè)，會以降低繳費率以示鼓勵。這種繳費方法，體現(xiàn)了行業(yè)的差異，顯示出了制度的公平。不僅有促進企業(yè)降低裁員率的作用，也有促進員工保持工作熱情、提升工作效率的作用。該制度在經(jīng)濟大危機、企業(yè)經(jīng)營危機之時能做出靈活的調(diào)整，不通過繳費率盲目抑制企業(yè)的發(fā)展。保持勞動者工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性，緩解失業(yè)壓力。
（四）提升失業(yè)保險金待遇。相較于世界大多數(shù)國家，我國的失業(yè)保險金待遇較低。多數(shù)國家的失業(yè)保險金待遇是參與人失業(yè)前一年或半年的收入水平的50%-80%，待遇水平較低的國家也一般在40%-50%，目前我國的失業(yè)保險金待遇水平為30%，遠遠低于國際水平。
（五）實行失業(yè)保險待遇與再就業(yè)的行為掛鉤的辦法，激勵再就業(yè)。一些國家選擇對失業(yè)人員的再就業(yè)行為給予一定的獎勵，激勵失業(yè)人員再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。韓國設(shè)置鼓勵就業(yè)援助金，鼓勵領(lǐng)取就職津貼的失業(yè)人員積極就業(yè)。阿根廷以4個月為界，失業(yè)時間在4個月以內(nèi)的每月可以獲得較高的定額失業(yè)保險給付，而失業(yè)時間超過四個月，失業(yè)保險待遇逐月降低。一些歐洲國家會對愿意從事比自己實際能力低下工作的失業(yè)者進行一定的補貼。對于參加培訓(xùn)并且取得資格證書的失業(yè)人員，會按照資格登記增加失業(yè)保險待遇。意大利會對愿意參與再就業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)人員給予生活補貼。
三、政策建議
（一）擴大失業(yè)保險覆蓋范圍。從各國的制度發(fā)展過程來看，失業(yè)保險的覆蓋范圍都呈現(xiàn)出由小到大、由易到難、從淺到深的發(fā)展特點。擴大失業(yè)保險覆蓋范圍并不是一蹴而就的。失業(yè)保險的覆蓋范圍取決于市場經(jīng)濟的發(fā)展水平，需要考慮到管理成本和管理難度，要將不同職業(yè)群體的職業(yè)特征和風險差異考慮進去。我國失業(yè)保險制度在逐步擴大覆蓋范圍時，可以借鑒海外經(jīng)驗，切實貼合我國國情，逐步擴大覆蓋范圍。從非公有制企業(yè)入手，深入勞動力就業(yè)市場，研究勞動力的就業(yè)形式。
（二）調(diào)整失業(yè)保險繳費結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)。我國失業(yè)保險基金繳費，一直采取的是統(tǒng)一費率的政策。無論什么企業(yè)都繳納一樣的費率，這顯然不利于市場資源分配和公平競爭。一些經(jīng)營困難的失業(yè)率較高的企業(yè)卻要向失業(yè)率低、經(jīng)營狀況穩(wěn)定的企業(yè)單向補償失業(yè)保險金。我國可以實施浮動繳費率，對于失業(yè)率較高的企業(yè)和失業(yè)率較低的企業(yè)調(diào)整繳費率。政府部門對于失業(yè)人員的關(guān)注應(yīng)該進一步擴展。豐富失業(yè)保障的內(nèi)容，加強失業(yè)保險基金的促進再就業(yè)功能。首先，政府部門可以設(shè)置再就業(yè)服務(wù)項目，比如就業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)和心理輔導(dǎo)咨詢等，不能只是進行簡單的職業(yè)培訓(xùn)和介紹。其次，可以適當?shù)卦鲈O(shè)就業(yè)培訓(xùn)和介紹資金支出項目，政府為失業(yè)人員提供相關(guān)的補貼，比如培訓(xùn)教材、通訊等，滿足失業(yè)人員的生活需求，使得其積極地參與到就業(yè)培訓(xùn)中，提升社會保險基金的促進再就業(yè)功能。
（三）調(diào)整失業(yè)保險待遇。適當提升失業(yè)保險金待遇，在給予失業(yè)者生活保障的同時，鼓勵失業(yè)者進行自主創(chuàng)業(yè)。將失業(yè)保險待遇與再就業(yè)的情況相掛鉤，對積極進行再就業(yè)并且取得成效的失業(yè)者給予補貼，鼓勵失業(yè)人員再就業(yè)。
（四）改革發(fā)放失業(yè)保險基金的方式。失業(yè)保險金的發(fā)放方式，對于失業(yè)保險基金的促進再就業(yè)功能有巨大的影響。我國可嘗試用“遞減”的失業(yè)保險基金發(fā)放方式取代原本每月數(shù)額一致的發(fā)放方式。在剛失業(yè)時，失業(yè)保險管理部門發(fā)放較高的失業(yè)保險金，保障失業(yè)者當時的基本生活正常進行。到了失業(yè)的后期階段，適當?shù)販p少失業(yè)保險金的發(fā)放，給失業(yè)者造成緊迫感，減少失業(yè)者對于失業(yè)保險金的依賴感，促進失業(yè)者再就業(yè)。為失業(yè)者發(fā)放求職補貼。當失業(yè)人員主動求職并且取得成功時，政府給予一定的補貼，以此減少其求職成本支出。允許失業(yè)者一次性領(lǐng)取失業(yè)保險金，促進失業(yè)者創(chuàng)業(yè)。在就業(yè)者處于失業(yè)狀態(tài)的時候，失業(yè)保險管理部門將所有的失業(yè)保險金發(fā)給失業(yè)人員，為失業(yè)人員的創(chuàng)業(yè)提供一定的資金，從而緩解期自主創(chuàng)業(yè)的壓力。
（五）政府部門給予支持。制定健全的職業(yè)培訓(xùn)制度。根據(jù)市場需求結(jié)合實際情況設(shè)置職業(yè)培訓(xùn)項目，建立質(zhì)量優(yōu)越的就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)。加強宣傳，促進失業(yè)人員參與職業(yè)培訓(xùn)?？梢詤⒖加I(yè)人員在經(jīng)過培訓(xùn)并且獲取技術(shù)證書之后，可以憑借證書得到更多的失業(yè)保險金。構(gòu)建相關(guān)的資源共享數(shù)據(jù)庫，將失業(yè)人員的信息反饋到信息庫之中，了解失業(yè)人員的情況。為失業(yè)人員提供更多的就業(yè)信息，鼓勵他們借助這一資源，提升自己的就業(yè)競爭力，積極就業(yè)?；蛘呃眠@一資源，尋找合作伙伴，為具備創(chuàng)業(yè)能力的失業(yè)人員提供良好的幫助。
作者：廖玥棋 單位：河北工業(yè)大學