深化基層單位預(yù)算績效審計淺析
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摘要：本文在全面預(yù)算績效管理背景下，分析了基層單位預(yù)算績效審計存在的突出問題，探討基層單位深化財政資金執(zhí)行績效審計，希望為基層單位相關(guān)人員提供參考，提高財政資金使用效率，增強(qiáng)基層單位公共服務(wù)供給質(zhì)量。
關(guān)鍵詞：基層；預(yù)算；績效管理；審計
一、部門預(yù)算績效管理的含義
部門預(yù)算績效管理是指以提高部門預(yù)算收支質(zhì)量和效益為目的，將績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的管理活動，主要包括事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果運用等。預(yù)算績效管理是一種全周期、全覆蓋的管理模式，是一項長期的、系統(tǒng)性的政府治理工程。
二、部門預(yù)算績效管理與預(yù)算績效審計的關(guān)系
首先，不同部門實施預(yù)算績效管理，各有側(cè)重點。績效考核部門側(cè)重績效評價和結(jié)果運用，審計部門側(cè)重審計預(yù)算執(zhí)行、績效評價開展等情況，并在審計報告中披露預(yù)算管理情況、效果和審計問題，促進(jìn)全面預(yù)算績效管理的實施。但兩個部門由于側(cè)重點不同、信息不對稱，往往績效評價結(jié)果存在不同。加強(qiáng)預(yù)算績效審計，有利于開展預(yù)算績效管理工作，推動相關(guān)部門更好地實施全面預(yù)算管理。其次，實施全面預(yù)算績效管理，為開展預(yù)算績效審計提供了制度保障和支撐，進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算科學(xué)管理，有助于基層單位調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)基層單位增強(qiáng)公共服務(wù)能力。
三、深化預(yù)算績效審計的意義
首先，預(yù)算績效審計有利于實現(xiàn)基層單位社會管理目標(biāo)和預(yù)算目標(biāo)的統(tǒng)一，進(jìn)而促使預(yù)算責(zé)任主體提高預(yù)算績效管理水平。其次，通過預(yù)算績效審計能夠?qū)ω斦Y金預(yù)算執(zhí)行中的相關(guān)情況進(jìn)行全面了解與分析，更好地提升預(yù)算管理效果，保證預(yù)算管理目標(biāo)實現(xiàn)。最后，通過預(yù)算績效審計能夠更好地幫助基層單位開展預(yù)算績效管理，保證績效考核結(jié)果更加科學(xué)、準(zhǔn)確，為預(yù)算績效考核結(jié)果的運用提供了條件。深化預(yù)算績效審計是推進(jìn)基層單位預(yù)算績效工作的重要抓手，能夠全面提升預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的科學(xué)性。
四、深化預(yù)算績效審計中存在的問題
1.預(yù)算績效審計時效性相對較差
預(yù)算績效審計能夠更好地提升基層單位預(yù)算管理水平，但由于預(yù)算審計時效性問題，預(yù)算績效審計監(jiān)督糾偏作用無法得到及時體現(xiàn)。目前，基層單位開展預(yù)算績效審計主要是采取事后審計的方式，根據(jù)預(yù)算單位年終決算數(shù)據(jù)與年初預(yù)算數(shù)據(jù)差異對比分析財政資金使用的情況，即使審計過程中發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中的一些問題，也無法得到及時的解決和彌補(bǔ)，被審計單位也無法及時糾正、整改。預(yù)算審計的滯后性影響了基層預(yù)算單位預(yù)算績效管理工作的全面開展，也影響了預(yù)算審計監(jiān)管效力的發(fā)揮。
2.預(yù)算績效審計標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)
在預(yù)算績效管理視角下，各單位通過審計對各部門的預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行監(jiān)控和管理。但在預(yù)算執(zhí)行審計過程中，部分審計人員往往按照提前設(shè)置的預(yù)算方案執(zhí)行具體的審計工作，發(fā)現(xiàn)實際執(zhí)行數(shù)據(jù)與預(yù)算方案存在偏差后，往往認(rèn)定為預(yù)算執(zhí)行差異屬于預(yù)算執(zhí)行失效的表現(xiàn)。實踐中，基層單位面臨各種問題，工作受眾廣、情況各異、信息萬變，基層難以做到預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)如一。而各單位預(yù)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是上年度綜合以往年度數(shù)據(jù)和單位規(guī)劃制定的，由于外部環(huán)境發(fā)生變化、規(guī)劃調(diào)整等因素影響，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)與基層單位實際運行情況經(jīng)常脫節(jié)。如果審計工作人員按照不符合被審計單位實際情況的預(yù)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)開展審計，審計工作質(zhì)量難以得到合理的保障，也影響基層單位預(yù)算績效管理工作的積極性，不利于基層單位更好地開展預(yù)算績效管理，進(jìn)而影響基層單位的公共服務(wù)質(zhì)量。
3.預(yù)算執(zhí)行審計的獨立性不足
預(yù)算績效管理需將績效管理理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，而預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容。因而，開展預(yù)算執(zhí)行審計工作是全面實施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵一環(huán)，也是重中之重。在實踐中，審計人員由于受到單位內(nèi)部各種環(huán)境因素影響，在預(yù)算執(zhí)行審計工作中沒有嚴(yán)格執(zhí)行審計要求和標(biāo)準(zhǔn)，對被審計單位預(yù)算執(zhí)行存在的審計問題避重就輕，進(jìn)而影響預(yù)算執(zhí)行審計的公平性和合理性，也影響了審計部門和審計人員聲譽(yù)，不利于基層單位預(yù)算績效管理工作的開展。
4.審計技術(shù)方法滯后
目前，基層單位整體審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、單位信息技術(shù)水平、審計方法等方面相對較低。首先，基層單位缺乏審計、信息技術(shù)類專業(yè)技術(shù)人才，更不用談復(fù)合型人才。其次，信息技術(shù)的整體應(yīng)用水平相對比較低，大部分審計工作仍采取傳統(tǒng)抽樣審計，無論審計效果和效率都無法滿足深化預(yù)算執(zhí)行審計的需求。因而，基層單位難以利用信息技術(shù)開展預(yù)算執(zhí)行審計工作，也無法通過信息技術(shù)手段快速、全面提取預(yù)算執(zhí)行方面的數(shù)據(jù)信息，大量的有效信息無法通過信息系統(tǒng)進(jìn)行收集、整理、分析，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行審計工作質(zhì)量和工作效率都受到了不利影響。
5.預(yù)算審計流程不規(guī)范，制度缺失
目前，基層單位基本設(shè)置了審計部門，要求開展預(yù)算執(zhí)行情況審計。影響預(yù)算執(zhí)行審計效果的原因主要有：基層單位審計人員的整體專業(yè)水平不高、內(nèi)部審計流程還不夠完善、審計方法和審計技術(shù)手段相對單一、對于被審計單位的預(yù)算執(zhí)行情況不夠了解、審計工作隨意性也比較大。由于基層單位內(nèi)部缺乏規(guī)范化審計流程和標(biāo)準(zhǔn)作為指導(dǎo)，審計工作人員在進(jìn)行預(yù)算審計工作時顯得有些盲目，目標(biāo)性不強(qiáng)，自然影響預(yù)算執(zhí)行審計效果，對單位開展預(yù)算績效管理工作可能產(chǎn)成不利影響。另外，基層單位內(nèi)部缺乏針對審計行為的約束制度，審計人員在工作的過程中由于缺乏制度規(guī)范，審計問題披露和審計深度存在彈性。因此，審計行為不規(guī)范，無法滿足預(yù)算執(zhí)行審計工作需要，也影響預(yù)算執(zhí)行審計工作質(zhì)量的全面提升。
五、深化預(yù)算績效審計的措施
1.加強(qiáng)事前事中的預(yù)算審計管理
在預(yù)算績效管理過程中，財政資金預(yù)算執(zhí)行審計的開展應(yīng)該貫穿于整個預(yù)算執(zhí)行過程，只有這樣才能更加及時地發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理中存在的問題，及時糾正預(yù)算執(zhí)行審計中的問題，保障最終績效管理考核結(jié)果公平、合理、公正。首先，應(yīng)該對預(yù)算績效管理方案進(jìn)行全面的審計，保障預(yù)算方案符合未來單位預(yù)算績效管理的需求，從源頭上把控預(yù)算績效管理工作，為今后財政資金預(yù)算執(zhí)行審計工作的開展創(chuàng)造良好的環(huán)境。其次，預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)重點審查是否按照批準(zhǔn)的年度預(yù)算項目、預(yù)算科目、預(yù)算指標(biāo)、項目支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)支出；是否按照國庫集中支付制度規(guī)定的方式、程序和賬戶等支付；是否按照政府采購管理規(guī)定支付采購資金；是否按照公務(wù)卡制度使用公務(wù)卡和報銷公務(wù)支出；是否按照財政財務(wù)管理規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)報銷費用；是否按照規(guī)定發(fā)放工資、津補(bǔ)貼、獎勵金等；是否按照厲行節(jié)約反對浪費有關(guān)規(guī)定支付使用資金等，真實、客觀、準(zhǔn)確評價被審計單位資金使用部門和承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控部門。最后，預(yù)算績效審計績效評價結(jié)果運用情況。審查是否真正建立并實施了績效評價結(jié)果運用機(jī)制，項目績效評價結(jié)果是否與項目庫建設(shè)和預(yù)算安排、預(yù)算管理進(jìn)行結(jié)合，是否建立績效考核結(jié)果與相關(guān)責(zé)任人員的待遇掛鉤機(jī)制，是否落實了獎懲機(jī)制。
2.合理確定審計指標(biāo)，以提升預(yù)算績效審計效用
開展預(yù)算績效審計，基層單位應(yīng)構(gòu)建科學(xué)、合理的預(yù)算績效審計指標(biāo)，有效運用預(yù)算審計成果，發(fā)揮預(yù)算績效審計作用，建立審計結(jié)果與預(yù)算資金安排直接掛鉤的機(jī)制，推進(jìn)基層單位更好地開展預(yù)算績效管理工作。首先，應(yīng)構(gòu)建預(yù)算績效審計指標(biāo)?，F(xiàn)階段，基層單位預(yù)算績效審計尚未構(gòu)建較為科學(xué)、合理的績效審計指標(biāo)體系。在考慮制定預(yù)算績效審計指標(biāo)時，可參考績效考核部門的預(yù)算績效指標(biāo)體系，將審計的合規(guī)性指標(biāo)納入其中，構(gòu)建預(yù)算績效審計指標(biāo)體系，促進(jìn)預(yù)算績效審計與績效評價結(jié)果的銜接與運用。審計部門按照構(gòu)建的預(yù)算績效審計指標(biāo)體系，結(jié)合預(yù)算項目績效評價資料，展開重點項目的預(yù)算績效審計。目前，基層單位預(yù)算績效管理工作已有相應(yīng)進(jìn)展，已經(jīng)從單一項目績效向單位的整體績效擴(kuò)展，從單純的預(yù)算績效評價轉(zhuǎn)向預(yù)算資金安排與預(yù)算績效考核掛鉤。因而，審計部門在績效審計中，一是重點審查部門預(yù)算執(zhí)行收支、決算草案及績效考核部門有關(guān)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算草案等；二是審查單位對預(yù)算收支是否按照全面績效管理要求進(jìn)行事前績效評估、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價和應(yīng)用，建立了全過程的預(yù)算績效管理；三是審查基層單位的績效考核部門是否有效履行了預(yù)算績效運行監(jiān)控、評價等職責(zé)。其次，切實有效運用預(yù)算審計成果，發(fā)揮預(yù)算績效審計作用。審計部門審查相關(guān)部門績效監(jiān)控結(jié)果，是否作為以后年度預(yù)算安排和政策制定的參考，以及審計結(jié)果運用情況。預(yù)算績效審計目的是發(fā)現(xiàn)問題和落實問題整改，只有加強(qiáng)預(yù)算管理審計成果運用，才能真正發(fā)揮預(yù)算績效審計的效果。在實踐中，審計部門把審計重點放在預(yù)算管理程序的完整和規(guī)范上，而忽略績效審計結(jié)果的有效運用，對于審計報告提出的審計問題和整改建議是否得到落實整改，后續(xù)跟蹤檢查，缺乏閉環(huán)管理。因此，審計整改督促相關(guān)部門切實有效地運用審計成果，建立預(yù)算績效管理與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤的長效機(jī)制。
3.全面提升預(yù)算執(zhí)行審計人員的獨立性
首先，各基層單位應(yīng)該獨立設(shè)置審計部門，并由單位主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)審計工作，建立一套審計監(jiān)督機(jī)制，并參與單位內(nèi)部咨詢、決策管理。審計部門能夠獨立開展預(yù)算執(zhí)行審計工作，提高預(yù)算執(zhí)行審計報告的質(zhì)量，以提升預(yù)算績效管理效果和質(zhì)量。其次，各基層單位應(yīng)對預(yù)算績效管理工作進(jìn)行全面的規(guī)劃，提升預(yù)算執(zhí)行審計人員的獨立性，保障單位預(yù)算績效管理工作更好地開展，提升績效管理的科學(xué)性和公平性。只有全面提升預(yù)算執(zhí)行審計人員的獨立性，才能保證預(yù)算績效管理環(huán)境下，各基層單位能夠不斷地深化預(yù)算執(zhí)行審計，提升審計效果，為基層單位更好地發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的環(huán)境。最后，為了保證預(yù)算執(zhí)行審計工作更好地開展，應(yīng)全面提升審計工作的獨立性，基層單位可以借助外部專業(yè)機(jī)構(gòu)提供審計服務(wù)，一是專業(yè)機(jī)構(gòu)擁有更專業(yè)的人才儲備和更先進(jìn)的審計方法及理念，二是外部專業(yè)機(jī)構(gòu)獨立性更具優(yōu)勢，有利于提升審計效果，對提升審計質(zhì)量更具積極意義。
4.強(qiáng)化審計技術(shù)方法創(chuàng)新
在預(yù)算績效管理視角下，基層單位應(yīng)與時俱進(jìn)，不斷優(yōu)化審計技術(shù)方法，從而實現(xiàn)高質(zhì)量審計效率。一是要提高審計人員綜合素質(zhì)。首先，應(yīng)增強(qiáng)現(xiàn)代信息技術(shù)理念，建立信息化審計思維。在物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)蓬勃發(fā)展的時代，信息化工具發(fā)揮著不可替代的作用，審計人員應(yīng)具備大數(shù)據(jù)審計思維，將信息化工具運用到審計工作中去，從而提高審計效率。其次，應(yīng)不斷學(xué)習(xí)審計理論知識，提升專業(yè)水平，增強(qiáng)自身業(yè)務(wù)能力，促進(jìn)審計業(yè)務(wù)與大數(shù)據(jù)技術(shù)融合，提高財政資金績效管理質(zhì)量；加強(qiáng)新技術(shù)的運用，加強(qiáng)其審計能力，進(jìn)而促進(jìn)審計質(zhì)量管理不斷提升。在預(yù)算執(zhí)行審計過程中，要重點關(guān)注財政資金政策的落實情況、支出情況、使用績效等內(nèi)容，有效避免財政資金使用效率較低的問題。
5.優(yōu)化審計流程，規(guī)范審計制度
各基層單位審計部門應(yīng)了解全面預(yù)算績效管理的要求，根據(jù)審計要求制定規(guī)范性的預(yù)算績效審計工作標(biāo)準(zhǔn)和審計流程，并要審計人員嚴(yán)格按照審計工作標(biāo)準(zhǔn)和流程開展審計工作。一方面，有利于保證預(yù)算執(zhí)行審計質(zhì)量，同時也能更好地規(guī)范審計人員的審計行為，讓審計工作人員明確審計目標(biāo)和要求，將大大提升審計工作效率及效果，也對于基層單位提升預(yù)算績效管理質(zhì)量具有積極的作用。另一方面，制定預(yù)算績效審計規(guī)范，有利于調(diào)動審計工作人員的工作積極性，增強(qiáng)工作責(zé)任感和使命感，無論是保障工作效果，還是提升工作的整體效率具有非常積極的意義。在制定預(yù)算執(zhí)行審計規(guī)范時，應(yīng)保障審計規(guī)范的全面性和完整性，全面梳理預(yù)算績效審計中的相關(guān)問題并進(jìn)行規(guī)范。為落實好預(yù)算績效審計標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各基層單位審計部門需要設(shè)置監(jiān)管人員，對預(yù)算績效審計工作質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和審核，發(fā)現(xiàn)存在未嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算績效審計標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的行為，應(yīng)及時提醒，并采取相應(yīng)措施及時予以糾正，提升審計人員對于預(yù)算績效審計工作的重視程度，全面提升預(yù)算績效審計工作質(zhì)量、效果和效率，為提升基層單位全面預(yù)算績效管理能力創(chuàng)造良好的環(huán)境和氛圍。
六、總結(jié)
本文首先分析了預(yù)算績效管理視角下深化預(yù)算績效審計的意義，通過分析預(yù)算績效管理中存在的問題，提出了有效提升預(yù)算績效審計效果的意見和建議，希望能幫助更多的基層單位全面提升預(yù)算績效管理能力，為深化預(yù)算績效審計工作創(chuàng)造良好的環(huán)境。因此，應(yīng)不斷深化預(yù)算績效審計，通過預(yù)算績效審計找準(zhǔn)財政資金使用過程中存在的問題，強(qiáng)化審計結(jié)果運用，督促基層單位的財務(wù)部門和預(yù)算執(zhí)行部門采取更科學(xué)、更有效的管理方式來規(guī)避財政資金分配不公和無效的現(xiàn)象，進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管措施，強(qiáng)化預(yù)算目標(biāo)管理，推進(jìn)全面預(yù)算績效管理，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升財政資金使用效率。
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作者:王兵 單位:深圳市眼科醫(yī)院