能效與溫室效應績效審計借鑒探析

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摘要：隨著經濟的發展，環境污染問題與日俱增，氣候變暖和碳排放已經成為大國之間博弈的政治和經濟籌碼，世界主要國家都已逐漸開展環境審計來應對環境問題。以澳大利亞能效與溫室效應績效審計為研究對象，分析了澳大利亞溫室能效審計的背景、審計風險、審計程序、審計策略和建議等內容，同時也對我國如何進行溫室能效審計作出了分析，從而辯證地學習澳大利亞績效審計方法，促進我國環境績效審計的發展。

關鍵詞：溫室效應；績效；審計程序；政府審計

澳大利亞政府在國家工業化發展過程中已經將碳排放和能源使用效率列入審計范圍，并且制定了相應的政策和法律法規，使得企業在進行生產經營活動中承擔相應的責任和義務。

1澳大利亞能源效率和溫室氣體排放管理審計的立法框架

溫室氣體的排放引起的氣候變化對生態系統的潛在影響已經成為公認的全球性挑戰，影響到水資源、糧食生產、人類健康、基礎設施和能源系統等澳大利亞所有六個州的方方面面，歷屆澳大利亞政府都推出了一系列舉措，以應對氣候變化帶來的挑戰。州和地方政府也紛紛出臺方案和舉措來減少排放或協助社區適應氣候變化。2008年，在澳大利亞六個州司法管轄區共制定了550項氣候變化相關的措施，這些政策措施是溫室和能源治理的核心組成部分，它授予了政府和其他相關機構對其監控以實現對溫室和能源的監測目標。為了減少溫室氣體排放，鼓勵低排放技術，提高能源利用效率，議會于2007年9月通過了《溫室和能源報告法案》（NGER法案），該法案要求建立一個強制性的國家溫室氣體排放和能源報告系統來取代一系列基于自愿性行業調查的溫室氣體或能量測量機制。NGER旨在建立一個單一的國家報告框架，其參與者包括最高審計機關、相關國際組織、特別工作組等，協調各個州的溫室氣體排放，NGER的五大目標是：①在未來發展中鞏固引進的碳排放交易計劃；②告知、宣傳澳大利亞政府和公眾有關溫室排放和能源效率的相關政策；③履行澳大利亞的國際報告義務；④協助聯邦、州和地區政府實施開展項目和活動；⑤避免重復與美國領土類似的報告要求。該法案由氣候和能源效率變化部進行管理，立法框架體系包括法律主要框架和附屬法例，主要立法于2008年1月生效。澳大利亞在NGER法案立法之后，同時根據NGER法案實施了一系列配套管理政策。①制訂了國家溫室能源報告計劃，要求相關企業必須依據NGER法案法律框架進行在線注冊，使用在線報告系統，據此實現能源和溫室排放數據的自動計算；②政府引進了碳定價機制，確定在2012年7月出臺在3年～5年內排放總量交易計劃，表示目前澳大利亞約500個碳排放大戶，排放量超過25萬t的企業將會直接根據國家溫室和能源報告系統實施碳定價機制；③對違規行為制定了處罰措施，民事處罰最高多達22萬美元，違規行為包括公司未按時注冊、報告信息中錯誤信息過多、沒有持續的記錄過程，未履行相應的義務等；④政府還設立了管理NGER法案的能源數據官蓋多（GEDO），蓋多根據NGER法案對相關事項進行監管，包括：國家溫室和能源注冊、監控且要求強制遵守的法律、對公司進行審計、數據的披露和公布、公司注冊和注銷。

2澳大利亞能源效率和溫室氣體排放管理審計的目的和內容

2．1本次審計的目的和范圍

本次審計的目的是評估國家溫室和能源報告系統的實施效力和氣候變化暨能源效率部的管理績效，評價氣候變化暨能源效率部的方案是否有效實施，管理的完整性、安全性和數據方案的質量；并且監控企業界是否遵守了NGER法案的規定；并簡化澳大利亞政府協議中要求的報告程序，提高國家溫室和能源報告系統的效力和氣候變化暨能源效率部的工作效率，更加有效地幫助澳大利亞政府進行節能減排工作。本次審計范圍主要包括國家溫室和能源報告系統交付和使用過程中相關的條例法規，包括2007年9月制定的《國家溫室能源報告法案》，截至2011年6月30日的“澳大利亞企業報告閾值統計”；另外還涉及企業近年排放數據報告、對注冊企業的調查回訪以及對監測系統的數據記錄。

2．2本次審計的主要內容

2．2．1國家溫室和能源報告系統實施規劃和交付情況2．2．1．1主要舉措。澳大利亞政府著手建立覆蓋全國的國家溫室和能源報告系統軟件，主要舉措有：①公開發行出版國家溫室和能源報告系統的使用教程和技術教程；②在特定的利益相關者之間建立法定管制；③使用軟件的申請人必須進行實名注冊，軟件處理時也需要進行申報；④在起草和輸出報表的時候，收集數據和寫出的報告需要在線注冊；⑤在線報告系統開發和企業的電子注冊，在線報告系統培訓課程的推出；⑥數據質量保證，分析報告的數據與其他公開現有的數據集，以確定報告數據的可信性和完整性；⑦審核和合規性流程：審核過程的規劃，審核的內容包括權力、責任、領導、組織、指揮和控制等。這些工作的重點在于既要便于登記，也要便于報告。2．2．1．2規劃情況。在建立NGER方案的同時，氣候變化暨能源效率部也準備引入排放交易方案———碳污染減排計劃，政府提出建立一個獨立實施和管理的碳污染減排機構，準備合并氣候變化和能源效率部以及可再生能源部，以減少重復和交叉。在2009年，氣候變化暨能源效率部制定了一項包括60個文件的阿克拉計劃———開發一個在線軟件取代在線報告系統。但是這項計劃在2009年并未通過參議院的審核，要求延緩至2012年，這就意味著建立阿克拉計劃被放棄，全面推廣建設國家溫室和能源報告系統計劃。這就要求工作重點仍然在國家溫室和能源報告系統的管理活動方面。2．2．1．3交付情況。在國家溫室和能源報告系統交付使用的過程中，氣候變化暨能源效率部已經制定了全面的指導材料，協助企業履行自己的義務，其中包括：有關法律法規的要求、在特定環境下的測量技術準則、覆蓋更復雜的合規性的補充、情況說明書涵蓋的事項（如注冊流程、記錄保存）、在線實時通訊、在線計算器等，指導材料會在氣候變化暨能源效率部網站上進行更新。審計人員對注冊的66家企業進行回訪，設定“非常好、好、一般、不好”4個等級供企業評價，除此之外，審計人員還邀請注冊企業進行訪談和討論，對國家溫室和能源報告系統的使用進行反饋；并在合規性方面對注冊企業進行了是否遵守規定實施了監控評價，業務流程方面對企業是否達到排放績效目標進行評估。2．2．2數據收集和管理在NGER立法中數據的完整性至關重要，在線報告系統負責收集各類企業每年的能源排放數據，并進行準確性評估和數據維護。氣候變化暨能源效率部在各個企業排放數據的自我評估基礎上進行指導。公司必須使用在線報告系統以電子報告的方式提交最終報告，并在財政年度結束的4個月內提供由首席執行官批準的該報告的硬盤拷貝。氣候變化暨能源效率部負責在線報告系統的開發和維護，要求企業直接在線報告系統錄入數據，確保數據的質量并對公眾進行數據披露。企業提供給氣候變化暨能源效率部報告的關鍵是提交國家溫室和能源報告系統之前進行有效的管理和自我評估數據的質量。數據采集的自動化流程有助于減少輸入過程中的錯誤，并對獨立驗證數據的完整性提供了額外的保證，任何錯誤應該在報告提交前交由公司糾正部門予以改正。審計署通過對注冊公司的調查，試圖回答國家溫室和能源報告系統報告中溫室氣體和能源排放數據是如何取得的。其中包括手動錄入國家溫室和能源報告系統電子表格數據、重新設計財務管理體系用于溫室能源排放數據報告、對外包給第三方的企業進行系統的調查。為符合NGER法規，審計人員必須詳細記錄對注冊公司的信息審計過程，包括生產活動過程中的詳細信息；為了解注冊公司是否按照要求保存數據記錄，審計署對企業和公司進行采訪核查，或者核查以往報告的樣品及溫室能源審計報告。為了進一步了解企業在保存記錄方面的實踐行為，審計署對排放報告中具體相關物質進行了調查。2．2．3合規性管理氣候變化暨能源效率部所描述的合規性即鼓勵企業自愿、未遵循的將會被處罰。合規的主要責任在于注冊公司，氣候變化暨能源效率部的職責是根據合規性的結構框架管理存在的違規風險。注冊公司未按照立法要求提供排放數據的，可以給予強制手段。審計署主要檢查了氣候變化暨能源效率部管理的合規要求，包括：合規性框架、合規性的政策實施、符合登記和報告的要求、合規對注冊公司成本方面的影響。2009年，合規法案進行修訂，加強了對部長決策權利的審計。2010年3月，允許個人申請注冊成為溫室和能源審計師，要求建立審計人員登記的信息。同時也審查了合規法案的執行情況，包括審計過程中是否違反法例、員工培訓和績效開發流程、與其他政府協調機構的安排、監管活動的操作程序、合規性監控戰略、對測量系統性能的評價；在2011年中期開始，氣候變化暨能源效率部試點審計過程中，檢驗了審計方法和檢查數據的準確性。包括22個審計過程，10個合理保證，7個有限保證，5個驗證。在對注冊要求審計方面，對3個值進行了審計，包括：溫室氣體排放量的閾值、能源生產門檻、能源消費門檻。

3審計結論和建議

3．1執行、規劃和交付方面的結論與建議

經審計調查，審計署認為重大政策決定和資源配置的修改是造成國家溫室和能源報告系統延緩發展的關鍵因素，盡管涉及復雜性和技術性的挑戰，但是氣候變化暨能源效率部仍然克服困難實施了溫室氣體和能源報告制度。然而，由于資源的限制和激烈的優先事項競爭，合規審計功能最終未能敲定，有效的合規審計是碳定價實施機制的前提。另外，業務規劃流程也有了相應的更新，氣候變化暨能源效率部也確定了初期的主要風險，尤其是在IT支付系統方面的風險。由此，審計署提出以下建議：①繼續研發新型的綜合獨立管理平臺，在2012年可以使用的時候，避免出現過多的技術問題和系統漏洞；②開發新的功能，使其能大范圍的覆蓋大中小各類企業排放數據；③提前嘗試進行平臺的合并，修改合并中出現的問題，為以后減少工作量；④完善國家溫室和能源報告系統各部分功能的使用情況，可以開放反饋系統，有問題可以直接進行在線反饋，避免影響軟件正常使用。

3．2數據收集與管理方面的結論與建議

經審計調查，審計署認為，收集、記錄和自我評估國家溫室和能源報告系統數據的過程相當困難和復雜，同時對企業來說也存在很大的困難，距離預期還有很大的差距。最常見的做法是由公司根據使用手冊使用電子表格來手動捕捉自我評估NGER數據，只有極少數實現全自動化收集填報。盡管成本相對較低，電子表格操作手冊增加了錯誤的概率，并使其更加難以確定數據的準確性。有些排放數據特別小的企業或者承包給第三方的企業，對報告的評估有一個最低的門檻成本，這種做法將增加公司注冊的監管負擔和部門的合規工作。獨立的第三方已協助近一半注冊企業認證數據的完整性。審計署提出以下建議：①政府應該減少企業引入的成本，審計署建議氣候變化和能源效率部評估企業引入新的檢測系統所產生的成本和費用；②制定相應的政策鼓勵企業進行自動化的升級，降低企業工作和行政部門在系統檢測方面的負擔。

3．3合規性管理方面的結論與建議

經審計調查，審計署認為，國家溫室和能源報告系統合規審計功能的實現具有一定的滯后性，無法及時滿足對國家溫室和能源報告系統及時性的要求，具體的工作就是需要建立一個功能性可操作的合規審計框架。審計署建議：①提高審計人員的自身從業水平，針對審計過程中的漏洞需要加強審計人員與企業之間的交流，要求企業披露更多的信息；②降低企業合規的成本；③推廣試點成果，在合適地區進行大面積推廣。

4澳大利亞溫室與能效審計借鑒和啟示

4．1能源、溫室氣體排放方面

①加快溫室能源排放方面的法律法規的完善，相關生產排放企業要進行實名注冊，實施問責制；②加大對溫室能源排放數據監測軟件的研發力度。

4．2審計報告的結構方面

我國的審計報告結構形式單一，只有審計長的致辭和審計發現。澳大利亞政府審計報告包含摘要、審計發現、附錄、圖表、縮寫詞等；我們國家審計部門可以適當豐富我國審計報告的結構。

4．3審計報告內容方面

我國審計署出具的審計報告只有審計結果，不涉及審計的具體內容；澳大利亞政府審計在審計內容涉及審計框架、具體審計信息、審計結果和審計建議，以及政府做出的回應等，內容多樣，形式豐富。

4．4審計結果反饋方面

在審計署出具審計結果和審計建議后，會把審計材料及報告移交司法機關；澳大利亞政府則是要求氣候變化暨能源效率部對審計結果做出回應，并要求該部門拿出明確的方案。

4．5審計方法方面

①完善我國溫室能效審計的法律法規，審計風控重點及合規核心應該是被審計資料是否符合這些已經制定的法律法規，同時在能效審計發展過程中遵循“邊審計邊完善”的工作思路，要在實踐過程中完善我國的法律法規；②擴大審計的范圍，對于一些規模大、結構復雜的企業應該對與其有密切業務往來或者委托代生產相關企業進行相關審計，側面驗證審計數據真實性；③進行審計之前，先對被審計單位的監測記錄軟件進行測評，對其準確性、完整性、及時性作出評估，確保所記錄的數據是有效完整的。

作者:李楠 王靜娜 馮宏志 單位:和信會計師事務所（特殊普通合伙）河南分所