民生績效審計方法體系探究

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一、引言

“十三五”規(guī)劃通過以來，民生績效審計越來越受到政府審計部門的重視。香港的績效審計發(fā)展位于我國前列，所以我們選擇研究香港績效審計，并將民生績效審計中包含的環(huán)境效益審計作為一個單獨的部分來研究，因此本文在研究香港民生績效審計時主要針對社會福利、康樂、文化及設(shè)施、教育以及就業(yè)及勞工四大范疇。其借鑒的主要是《中國特色績效審計方法體系探討》中總結(jié)出的績效審計方法體系以及績效審計5E理論。本文的創(chuàng)新之處在于：第一、審計方法體系的研究屬于熱點問題；第二、未有大量研究民生績效審計方法體系的文獻；第三、香港作為我國績效審計發(fā)展的前列，研究香港績效審計方法體系能夠為其他審計局提供一定的建議。

二、案例背景介紹

本文以我國十三五規(guī)劃“建立綜合型績效審計模式”為主要背景，瀏覽了香港2016年至2020年審計署署長報告書中社會福利、康樂、文化及設(shè)施、教育以及就業(yè)及勞工四大范疇而體現(xiàn)的香港民生績效審計方法體系。因本文發(fā)現(xiàn)每篇案例中所用到的績效審計方法相類似，所以在該四個范疇中各選擇一篇典型案例進行詳細分析。1.社會福利：兒童發(fā)展基金。兒童發(fā)展基金旨在：（1）支援弱勢社群兒童的長遠發(fā)展；（2）鼓勵規(guī)劃未來和培養(yǎng)正面積極的人生觀；（3）提供更多個人發(fā)展機會；（4）協(xié)助訂立和實踐個人發(fā)展規(guī)劃，養(yǎng)成建立資產(chǎn)的習慣，并同時累積財政和非財政資產(chǎn)。2.康樂、文化及設(shè)施。藝術(shù)及體育發(fā)展基金是香港體育發(fā)展的主要經(jīng)費來源。藝術(shù)及體育發(fā)展基金資助：（1）中國香港體育協(xié)會暨奧林匹克委員會及體育總會協(xié)調(diào)的項目；（2）體育總會及體育機構(gòu)在本地舉辦的國際體育活動項目；（3）發(fā)展本地足球的計劃等。3.教育：特殊教育。特殊教育需要是指學生因各類殘疾而引致的需要。2019年4月，審計署就教育局推行特殊教育的工作和社署有關(guān)特殊教育的工作進行審查。審查工作集中于下列范疇：（1）學位和宿位的提供和管理；（2）特殊學校的人手；（3）為特殊教育提供的津貼和支援。4.就業(yè)及勞工。1992年，雇員再培訓(xùn)局根據(jù)《雇員再培訓(xùn)條例》成立為法定組織。根據(jù)該條例，再培訓(xùn)局具多項職能，包括研究提供再培訓(xùn)課程及附屬培訓(xùn)計劃，以協(xié)助合資格雇員掌握新的職業(yè)技能或提高其職業(yè)技能從而適應(yīng)就業(yè)市場的變化。

三、香港民生績效審計方法體系

本文借鑒《中國特色績效審計方法體系探討》中總結(jié)的績效審計方法體系為主要模式以及績效審計5E理論來研究香港民生績效審計方法體系。同時，根據(jù)2013年總結(jié)的中國特色績效審計方法體系模式劃分的實施方法體系與評價方法體系，本文主要研究實施方法體系。實施方法體系主要關(guān)注的是“怎么審”的問題。根據(jù)中國特色績效審計實施方法體系，可以分為三步：第一、明確績效審計的目標，分為微觀子目標和宏觀子目標；第二、針對績效審計的微觀子目標開展績效審計；第三、以微觀子目標的績效審計結(jié)果為基礎(chǔ)來分析宏觀子目標。針對香港民生績效審計而言，可以看出：香港民生績效審計涉及到社會福利、康樂、文化及設(shè)施、教育以及就業(yè)及勞工等。結(jié)合績效審計5E理論，本文將民生審計中涉及到的環(huán)境保護審計作為一項單獨的績效審計進行分開。因此，本文的研究思路如圖1所示。

1.微觀層面目標構(gòu)建方法。構(gòu)建微觀層面目標要結(jié)合香港民生績效審計對象類別進行，從社會福利、康樂、文化及設(shè)施、教育以及就業(yè)及勞工這四個方面進行。這四個方面都會涉及到項目資金、項目籌劃、推行以及管理等；具體子目標和審計方法如表1所示。

2.微觀層面目標的審計方法。根據(jù)香港民生績效審計對象的四個類別中涉及到的項目資金、籌劃、推行以及管理，將香港民生績效審計微觀層面目標的審計方法對應(yīng)分為四個方面。審計人員針對這四個不同側(cè)重點及其目標的不同選取適合恰當?shù)膶徲嫹椒?。?）項目資金：對比法：康樂、文化及設(shè)施的審計中，審計署收集預(yù)算收入與實際收入，并進行差異對比分析來判斷項目資金的運營情況，以及資助情況等。財務(wù)分析法：社會福利中“兒童發(fā)展基金”的審計中，審計署通過對未撥用結(jié)余款項所含內(nèi)容的分析，認為：為加強向公眾負責，勞福局需要繼續(xù)向立法會匯報基金推行情況和計劃推出進度的最新相關(guān)資料。（2）項目籌劃：問題解析法：就業(yè)與勞工中“雇員再培訓(xùn)局”的審計中，審計署通過對再培訓(xùn)課程中出現(xiàn)的少數(shù)族裔人士人次下降的問題進行分析，認為，再培訓(xùn)局需要審慎研究少數(shù)族裔人士的入讀人次下降和少數(shù)族裔人士課程計劃學額的使用率偏低的原因，加強工作來提高少數(shù)族裔人士培訓(xùn)服務(wù)的吸引力?？尚行栽u價分析法：例如社會福利中“兒童發(fā)展基金”項目下的審計中，審計署對委托安排中的兩個計劃進行了可行性評價分析，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)的申請數(shù)目超額；同時發(fā)現(xiàn)計劃申請的質(zhì)素評估中并沒有設(shè)定相關(guān)及格分數(shù)；這說明相關(guān)計劃存在一定的缺陷。（3）項目推行：關(guān)聯(lián)分析法：教育中“特殊教育”項目的審計中，審計署對教師培訓(xùn)從三個角度進行關(guān)聯(lián)分析：教師培訓(xùn)方面的達標情況；特殊學校教師培訓(xùn)課程的培訓(xùn)名額；具備特殊教育訓(xùn)練資歷的特殊學校教師的百分比。通過對這三個方面的關(guān)聯(lián)分析，審計署能夠得出特殊學校教師提供的專業(yè)培訓(xùn)在哪些方面仍有不足之處。問題追溯法：社會福利中“兒童發(fā)展基金”的審計中，審計署對營辦機構(gòu)的做法所作的分析顯示，在5間營辦機構(gòu)中，有3間已把目標儲蓄馀款悉數(shù)交還參加者，因此在計劃期后并無再監(jiān)察參加者使用目標儲蓄的情況。（4）項目管理：管理分析法：康樂、文化及設(shè)施的審計中，審計署通過對項目申請的匯報表現(xiàn)的審查中，針對受資助人的表現(xiàn)績效進行指標與管理分析，發(fā)現(xiàn)受資助者并未對未達績效目標進行解釋；同時民政局及康文署也并未采取措施進行跟進。因此，審計署認為受資助者在匯報績效方面做法有所不足。案例研究法：康樂、文化及設(shè)施的審計中，審計署分析了在2014～2015至2018～2019年度期間受資助者把未用結(jié)余退還給政府所需時間，同時針對一位受資助者退還未用結(jié)余的案例進行詳細的案例分析，得出相關(guān)問題點。

3.民生績效審計取證方法。以上的分析主要是針對香港民生績效審計中具體項目目標是如何進行績效審計的，但在進行目標審計方法時，必然會涉及到一定的審計取證方法。因此，本節(jié)主要分析香港民生績效審計的取證方法，具體分為以下幾種：（1）檢查法：對于本文中民生績效審計的取證方法，檢查法的范圍有了進一步的延申。例如，康樂、文化及設(shè)施的審計中，審計署檢查了2017～2018及2018～2019年度舉辦的10項國際體育活動，留意到其中一項本地舉行的大型國際活動的申請未獲妥善評估。審計署建議，康文署需確保在評估藝術(shù)及體育發(fā)展基金的資助申請時，遵守民政局的指引。（2）記錄分析法：在對香港審計署署長報告書的研究中發(fā)現(xiàn)，審計署對民生績效審計四個范疇的審計大多通過對相關(guān)記錄的分析，得出相關(guān)的審計結(jié)論。例如，就業(yè)與勞工中“雇員再培訓(xùn)局”項目下的審計中，審計署對再培訓(xùn)局中的16項課程記錄進行了分析，發(fā)現(xiàn)再培訓(xùn)局和培訓(xùn)機構(gòu)開發(fā)新課程的建議書須包括的資料并不一致。（3）觀察法：觀察法屬于傳統(tǒng)審計取證方法的一種。在香港教育中“特殊教育”項目下的“為應(yīng)付家具及設(shè)備經(jīng)常開支而提供的資助”審計中，審計署通過走訪特殊學校發(fā)現(xiàn)安裝的家居設(shè)備與一般學校設(shè)備有所不同，因此審計署建議對以不同經(jīng)費來源購買的家具及設(shè)備的資助應(yīng)采取不一致的方法。（4）實地調(diào)查法：實地調(diào)查法：這種方法獲取的數(shù)據(jù)資料具備一定的真實可靠性。例如，康樂、文化及設(shè)施中“通過藝術(shù)及體育發(fā)展基金（體育部分）為體育發(fā)展提供資助的管理”的審計中，審計署曾到訪2個民政處審查地區(qū)足球資助計劃的情況，發(fā)現(xiàn)地區(qū)足球資助計劃下地區(qū)足球隊在匯報績效方面有可改善空間。

四、結(jié)論

通過研究發(fā)現(xiàn)：香港民生績效審計目標審計方法主要包括：對比法、財務(wù)分析法、可行性評價分析法、問題解析法、關(guān)聯(lián)分析法、問題追溯法、管理分析法、案例研究法等；民生績效審計取證方法包括：檢查法、記錄分析法、觀察法、實地調(diào)查法等。本文的不足在于：第一、實施方法體系中的宏觀子目標構(gòu)建的方法并未詳細研究；第二、績效審計方法體系中的評價方法體系的研究也并未涉及到。這兩個方面也是日后對香港民生績效審計方法體系研究的方向之一。

作者:鄭欣 單位:南京審計大學