人民銀行預算績效管理實踐分析

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摘要：“八項規定”等規章制度的出臺，對人民銀行的預算管理工作提出了更高要求。預算績效管理作為一種新興的概念，已經漸漸融入人民銀行的預算管理工作，其重要性日益突顯。本文通過分析預算績效管理實施的外部環境及面臨的困難，對加強人民銀行預算績效管理工作提出建議。

關鍵詞：預算績效；外部環境；建議

一、預算績效管理的產生背景

20世紀，許多發達國家在經濟下行和財政趨緊的壓力下，開始反思傳統預算管理制度的弊端，隨后掀起一系列預算改革的高潮。在不斷地研究與探索中，衍生出了以產出為導向的預算管理模式，這種模式解決了總量控制與支出效益兩者間的矛盾，并日漸重視支出效益以改進政府部門的運行效率。“績效預算”作為政府支出管理改革戰略的集中承載者,是產出預算管理模式的重要組成部分,它更加注重產出預算的理念，并將理念不斷融入預算管理工作中。預算績效管理是19世紀70年代末，由績效評價延伸而來。1979年，英國保守黨按照“雷納評估”結果，將績效評價理念逐步融入高校財政撥款的預算管理工作中。1993年，美國政府通過了《政府績效與評價法案》。近幾年，在產出預算模式的影響下，預算績效管理逐漸被各國采用，取得了很好成效。

二、預算績效管理的內容構成

預算績效一般是指特定預算資金實現的效益，是預算績效管理的核心組成，胡佛委員會這樣定義預算績效：“預算績效是為了實現特定目標，預計一定開支，這些開支取得的成果以及用相關指標來衡量所取得成果的過程”。預算績效管理在我國逐步得到發展，財政部印發的《關于推進預算績效管理的指導意見》中，對預算績效管理的范圍和程序進行了界定：預算績效管理是由績效評價主體、績效評價目標、績效評價指標體系、績效評價方法及程序、績效評價結果集應用等部分組成的有機整體，從而形成了確定績效評價主體、設定績效目標、確立績效評價體系、建立評價方法、評定績效評價結果以及運用評價結果的綜合系統。預算績效管理有四個基本構成要件：

（一）明確績效目標

預算主體在全面分析其預算資金及業務開展情況的基礎上，統籌規劃，設定明確的、可測量、預期可實現的績效目標，據其設定相關績效指標，用以具體評價績效目標的實現程度。統籌分析與量化指標相結合，以更好準確、客觀評價預算主體的績效評價進展情況。

（二）以績效為基礎的預算分配

這是采用預算績效管理最實質用處，預算主體在編制預算時將上一年度相關項目績效評價結果一同附上，財政部門在核批預算指標時需以此為依據。通過這種方式不僅保證了實現績效目標所需資金，而且督促預算主體提升預算資金使用效率，完成績效目標。

（三）項目績效評價

從某種意義上說，績效評價的結束正是績效管理工作的開始，利用項目績效評價結果，對當年預算績效評價工作情況進行總結，對下一年度項目績效目標進行調整，同時將調整后績效信息以作為核批預算指標的依據。

（四）績效評價結果使用

績效評價本身不是目的，而是要獲得客觀、準確的績效評價結果?？冃гu價結果的使用主要包括：一是作為預算主體預算信息公開的一部分，向社會或者內部公開，促使相關部門提高績效。二是績效評價結果作為預算主體調整績效目標，提高預算編制的科學性、合理性提供客觀依據。這是目前績效評價作重要的作用。

三、國內外預算績效管理呈現的特點

我國及西方各國對預算績效管理的研究和實踐從未停止，而縱觀國內外主要有以下幾個特點：一是預算績效管理是一個綜合的制度體系。預算績效管理讓我們樹立一種理念，要以提高預算資金使用效益為目標，在關注預算資金支出的責任與效益的同時，將預算資金的產出予以考慮，預算資金由原來的投入式向產出式轉變。預算績效管理提供了一個制度體系，它貫穿預算編制、分配、執行和監督等預算管理全過程，可以統籌兼顧預算管理各個環節，從而使預算管理發揮更好作用。二是預算績效管理是促進預算資金合理分配和使用的重要參考。預算績效管理以提升預算資金使用效益為出發點，使有限的資金發揮更大作用，通過績效推動預算資金的合理分配，強化預算約束。三是預算績效管理以預算公開為前提。預算績效評價是預算績效管理的最重要部分，而預算績效評價需要獲取充分相關的預算信息。四是預算績效管理改變了對預算資金的管理和監督方式。預算績效管理模式引入之前，監督部門對于預算資金的監督主要集中在合規性方面。實施預算績效管理后，在強調預算資金合規性的基礎上，更注重預算資金的產出和使用效益，并對結果進行考核，預算績效管理是一種理念和制度的雙重創新。

四、預算績效管理對人民銀行財務管理的影響

（一）短期看，預算績效管理正逐步融入人民銀行預算經費的分配和使用工作

人民銀行的預算績效管理工作仍處于探索階段，相關的法規制度保障有待完善，預算信息的透明度不高，思維模式存在局限性，使得人民銀行的預算績效管理工作不可能一蹴而就。人民銀行系統從2014年開始預算績效管理工作，開始對某些項目類支出開展績效評價工作，首先選擇了備受關注的項目支出，如貨幣發行費作為績效評價對象，評價范圍逐年擴大，2015年擴展到電子設備購置、安全防衛費等項目支出，同時為績效評價工作的順利推進做了充分的準備，預算績效管理工作初見成效。隨著績效管理工作的開展，逐步將績效評價結果與費用指標核批相結合，在預算核批時考慮績效評價成果，提高項目資金使用效益。但由于績效評價項目尚未考慮常規性和一般性項目，從而導致績效評價結果與預算決策的結合程度不高，但隨著相關制度的完善，預算績效管理將會逐漸融入并促進人民銀行對預算管理工作的開展。

（二）長期看，預算績效管理將會促進人民銀行預算管理工作的開展

1.當前形勢和環境促使人民銀行加強預算績效管理。一是近幾年，人民銀行系統財務形勢趨緊，財務監管趨嚴。加之預算績效管理工作的逐步開展，財政部門對預算績效管理的要求也隨之提升，績效評價結果將會漸漸融入預算分配和使用的過程，如何提升預算資金使用效益是一個長期議題，強化預算績效管理是大勢所趨。二是外部監管促使人民銀行大力發展預算績效管理。近幾年，外部監管的頻率增加，范圍擴大，監管要求由合規性審計向績效審計轉變，審計署2008-2012年審計工作發展規劃中提出，要全面推進績效審計，到2012年每年所有的審計項目都要開展績效審計，預算績效必將會被納入審計監督范圍。

2.內部管理要求我們積極推進預算績效管理。一是隨著人民銀行財務形勢的日趨嚴峻，預算供給與預算需求的矛盾日漸突出。在“厲行節約，勤儉辦行”的理念不斷深入的情況下，預算績效管理提供了一套體系，讓每個部門、每個員工增強預算理念和績效理念。使用預算資金不單單是“花出去”這么簡單，而是要花的有效率。預算績效管理有利于我們增強預算觀念，樹立節約意識。二是預算績效管理提供了一套比較成熟的管理機制，具有可量化的績效評價指標體系，有利于提高基層人民銀行財務管理科學化和精細化水平。

五、推進人民銀行預算績效管理的建議

（一）領導重視，協調配合

預算績效管理工作的推進需要各級領導的高度重視，這不僅僅是財務部門的責任，而且需要各部門相互協調配合，加強財權、事權與監督部門之間的溝通聯動機制，建立績效問責機制，明確職責，共同參與。應將績效評價工作成效與預算資金核批相結合，并將預算績效管理工作開展情況納入年度工作考核，增強全員參與意識。

（二）轉變理念，完善制度

加強預算績效管理工作的指導培訓工作，牢固樹立預算績效理念，逐步改善預算編制與預算執行相脫節的現狀，進一步加強預算管理，強化預算約束。預算績效管理的有序推進需有完備的制度體系，對制度實施者加以規范和指導，使其有章可循。針對預算績效評價項目，制定了《石家莊中心支行項目績效評價項目實施方案》，計劃下發至各市中心支行，為開展項目績效評價明確工作思路和方向，引導各級行做好項目績效評價工作，推進預算績效管理工作的有序開展。

（三）認清形勢，有序推進

建立預算績效管理工作機制是積極適應預算體制改革的要求，是建立高效節約機關的有效途徑。我們應積極順應趨勢，結合人民銀行所處環境，統一規劃，積極試點，逐漸鋪開，積極探索適應人民銀行系統預算績效管理模式，扎實有序地在系統內開展預算績效管理工作。

（四）以改革促管理

目前人民銀行預算仍然沿用傳統投入預算模式，由預算需求部門按照人員經費、公用經費和項目支出等類別分別申請預算，其中人員和公用根據人員編制和定額標準來確定，項目經費則根據當年的實際需求確定。財政部門在核批經費時會依據上一年度核批情況進行增減?？梢钥闯?，預算編制與費用核批過程與預算績效并沒有關聯，預算資金利用效率的高低并不影響其預算分配，改進預算制度成為必需。

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作者：人民銀行石家莊中心支行會計財務處課題組 單位：中國人民銀行石家莊中心支行