全過程預算績效管理體系建設淺析

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摘要：全過程預算績效管理體系的構建是各級政府部門預算管理改革的重點，本文通過分析全過程預算績效管理的發展歷程，以及目前我國各級政府部門在預算績效管理方面存在的問題，有針對性地提出了一些建議，最后列舉了政府部門開展政務項目全過程績效管理的基本方案，以期為改善政府部門的績效管理盡綿薄之力。

關鍵詞：全過程；預算績效管理；體系建設

傳統的預算管理模式過于偏重對成本預算的控制。2018年7月，中央、國務院了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出了建設全過程預算績效管理體系的要求并給出指導意見，所謂的全過程，包含的內容有績效評估機制的建立、對目標管理進行強化、對績效監控以及評價等，隨著我國政府對績效管理改革的推進，全過程預算績效管理體系在我國不斷得到完善。

一、全過程預算績效管理的發展過程

績效預算在20世紀70年代的西方國家開始推廣，目的是讓政府部門采用市場競爭的模式來提高辦事效率和行政質量，致力打造“實效型”的政府預算績效體系。全過程預算績效管理體系作為其中一個方面，起初是企業為了實現一個時期內的戰略目標，建立起的綜合預算、控制和協調的一套績效考核系統。通過控制目標，整合資金和信息，適當授權給各部門，實現對分工和績效的有效控制[1]。全過程預算績效管理在政府部門和事業單位中的運用，比企業的預算績效管理要求更高。一方面，政府部門和事業單位作為公共事業管理的主體，雖然其運行不帶有利益性，但是政府部門和事業單位各種收入來源和財政支出分配涉及的群體范圍更廣，牽一發而動全身，如何把政府財政收入這份“蛋糕”劃分給各個部門，各級部門拿到“蛋糕”又分給了哪些群體，做了哪些實事，都應該有一個公開的明細，通過政務透明化、“誰主管誰負責”的問責制度等政府政務改革可以看出，全過程預算管理體系在我國政府財政支出中穩步推行，這將有助于政府預算管理更加科學、規范、透明。

二、我國政府部門在預算績效管理方面存在的問題

（一）尚未形成全過程預算績效評價觀念

現階段各省區政府的預算績效管理還沒有形成全過程預算績效相關的觀念，主要以節點的方式進行管理，對于項目性政務的預算，采取事前績效評估、事中績效監督、事后績效評價三步走的措施[2]。如城建類和民生類等比較大的項目進行事前績效評估，對擬定項目的必要性、合理性和經濟性等通過舉辦聽證會的方式進行論證，然后根據聽證會的研究結果，決定項目經費的批復與否、是否需要調整項目經費等；對于基建類的項目，則采取事中績效監控的措施，根據監控結果來調整績效目標。

（二）有關績效信息公開的法律法規尚不完善

目前我國還沒有很健全的法律法規來對政府政務信息公開進行一個系統規定，相關的法規對“績效信息公開”尚未形成一個行之有效的操作標準，現行的預算績效管理是根據《關于全面實施預算績效管理的意見》里的指導意見實施的，沒有一個細則化的實行條例；另外，在政府部門內部也存在實施標準不統一的現象，各個政府部門在預算績效管理方面沒有明確的行為規范，導致采購、簽訂合同等程序出現漏洞，造成了資金經費的流失[3]。

（三）事前評估與事中監控結果的應用存在薄弱環節

事前評估和事中監控的結果，可以讓政府部門增強責任意識，鎖定階段性目標，明確項目的發展方向，從而優化預算績效的工作流程，確保政府部門依法行政，使項目資金的投入效益最大化，為人民群眾帶來更加優質的公共服務。然而從現狀來看，各級政府部門在資金預算方面，事前評估和事中監控結果的應用存在薄弱環節：一方面，事前評估與事中監控的應用仍屬于試驗性舉措，只有少數的大城市具備相關的績效管理模式，并且制定了相關措施對績效管理中的事前評估和事中監控規范做出明確規定；另一方面，雖然有些政府部門做了相關的績效管理工作，然而事前評估和事中監控的結果沒有對外公布，人民群眾對項目的詳細信息不知情，預算績效管理體系形同虛設。

三、各級政府部門在完善預算績效管理方面的提議

（一）鎖定科學目標，加強事前評估

各級政府部門在實施一項政務項目時，設立全過程預算管理的第一步是鎖定績效目標，其目的是幫助政務項目確定好發展方向，在項目前期排除非預算的目標，保留合理的預算，促進項目高效發展；而事前績效評估的開展，有助于提高項目預算績效管理的成功率，因此，事前評估是政府部門開展政務項目的事前環節，是實施績效管理的必要步驟，如果事前績效評估工作沒有做好，那么后續績效評價的工作也難以順利進行。

（二）實施事中監控，完善績效報告制度

事中監控指的是在全過程績效監控過程中，當一項政務項目順利完成事前評估后，便進入事中對績效目標的監控階段，這個階段在全過程預算管理中占有很重要的位置，事中監控的得當與否決定了全過程預算管理的成敗。因此，在事中監控中，要實時掌握目標的動態情況，當出現偏差時，要及時糾正目標的方向，對政務項目的全過程預算管理進行查漏補缺，確保績效目標按預算計劃完成[4]。目前，政府在公共事業項目的政務公開方面，涉及的事后績效評價報告通常只包括項目的進展情況、經費的使用明細等內容，涉及項目薄弱環節、資金投入量與預期的效果是否相符合等比較深層次的內容并沒有體現出來，因此，要盡快完善評價報告制度，將其貫穿到整個政務項目的過程中，讓項目的每個環節都能在評價報告里深層次地體現出來，從而加強評價報告結果對項目的統領作用，提高后續項目的質量。

（三）完善績效機制，規范預算考核

一方面，要提高政府對績效管理的重視，設立政務項目全過程績效管理考核體系，各級政府部門制定相應的考核管理制度，將考核結果歸入政府部門工作考核范圍，讓考核制度貫穿事前評估、事中監控以及事后評價結果的全過程績效管理，確保績效管理工作落實到位；另一方面，要規范執行預算考核辦法，對于在績效管理中取得成就大、帶來社會效益廣的政府部門進行公開表揚，并作為范例在全國進行推廣。

四、政府部門開展政務項目全過程績效管理的基本方案

（一）營造各級政府部門政務項目績效評價機制的良好環境

基層政府在預算績效管理方面，務必要求各個部門根據職責來劃定相應的權責，充分發揮主體的帶頭作用，要樹立大局觀念，切忌將公共利益個人化。一方面要求財政部門按照績效優先的原則，根據政策的擬定、頂層的設計、統籌方面的規劃等方面的評價結果，依法履行財政資金的分配職能，實現“少花錢多辦事”；另一方面要求政務項目的主辦部門依法按照審批流程完成項目的申報工作、項目的預算方案和真實的績效評價[5]。總之，良好的績效評價機制環境的建設需要各個部門共同努力，一切項目都應站在謀求公共事業社會效益最大化的立場上去開展。

（二）設定政務項目的績效評價指標

設定科學的績效評價指標，才能確保全過程績效體系在政府部門有效地運用到各項政務項目中去。指標的科學性主要體現在廣泛性和專業性兩個方面，廣泛性體現在政府部門開展的政務項目都具有“公共性”，所有項目的開展都是為了實現社會利益；專業性表現在每個政府部門都有自己的職能，只能在自己的職能范圍內設定特定的指標，然后將共性與個性相結合，擴大指標的覆蓋面，增強指標的科學性。

（三）政府部門政務項目全過程績效監控的應用

建立完善的監督機制。通過采集項目運行的動態信息，整理分析項目的潛在偏差，并且采取有效的糾正措施，保持項目績效評價工作的順利進行。建立信息系統平臺。在現有的管理平臺的基礎上，建立一個具有完善流程的全過程績效管理系統，該系統包括申報、審核、監控評價指標等內容，從而形成一個貫穿全過程的績效管理系統。例如，江蘇省鎮江市早在2019年就開發建設了“鎮江市預算績效管理信息系統”，該系統具備績效目標設定、績效運行監督控制、績效評價等功能，其用戶涵蓋了所有市級預算部門，充分利用信息技術方式對預算績效進行了全過程管理，在江蘇省處于領先水平。

（四）落實政府部門項目全過程績效報告制度

落實績效報告制度，有助于提升項目監控的效率，可以從以下幾點入手：一是政府機關的項目管理部門要定期匯報項目預算績效的進度，確保上級部門可以全程追蹤了解項目的完成情況，并對項目存在的問題及時解決，做到“未雨綢繆”。二是定期更新績效報告，防止報告的編制工作敷衍了事，加強績效報告與政務項目的聯系，增強績效報告的指導作用。

（五）績效評價在政府部門項目中的應用

在政府部門的政務項目完成后，還要進行最后的績效評價，其中涵蓋了對事前的績效評估以及最終產出的結果評價，對其中的執行效率和成本效益等方面進行考核，以評價項目支出的合理性。績效評價不是績效管理體系的最后步驟，其結果的運用才是最終目的，因此可以通過設立獎勵機制和問責機制來強化政務項目的績效管理。

五、結束語

全過程預算績效管理在我國政府部門的資金分配當中發揮著重要的作用，各級部門應該積極采取措施推進績效管理改革，完善全過程預算績效管理體系，提高財政資金的使用效益，促進公共事業更快更好地發展。

參考文獻：

[1]張麗芳.構建地市財政全面預算績效管理體系：以S市為例[J].財政監督，2021（8）：61-67.

[2]馬海濤，孫欣.全過程預算績效評價結果應用：理論框架構建[J].經濟與管理評論，2021，37（2）：95-106.

[3]董瑞華.加強部門預算全過程管理緩解財政收支壓力的幾點思考[J].審計與理財，2021（3）：24-25.

[4]呂瑞玲，鄭爽.以全過程為突破點提升預算績效管理水平[J].山西財稅，2020（9）：13-14.

[5]趙長寶，趙怡然.政府采購全過程績效評價管理[J].預算管理與會計，2020（7）：31-33.

作者:王春麗 單位:鄭州升達經貿管理學院