談高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理
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【摘要】文章立足于高校預(yù)算管理工作實(shí)踐，對當(dāng)前高校預(yù)算績效管理中存在的主要困難進(jìn)行了深入分析，從強(qiáng)化績效管理理念、建立預(yù)算績效管理體制、健全預(yù)算績效管理閉環(huán)機(jī)制、創(chuàng)建大數(shù)據(jù)績效管理平臺等方面對高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理的路徑進(jìn)行了探討，以期對高校提高預(yù)算績效管理水平有所裨益。
【關(guān)鍵詞】高校；預(yù)算；績效管理
黨的報(bào)告明確提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，這是國家建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)政府治理和預(yù)算管理的一項(xiàng)重要變革。高校如何貫徹落實(shí)國家關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要部署，進(jìn)一步強(qiáng)化績效管理理念，建立健全預(yù)算績效管理體制，切實(shí)提高資源配置效率和績效，是當(dāng)前面臨的一項(xiàng)重要課題。
一、高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理的重要意義
（一）高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理是國家高等教育管理改革的要求。2015年10月，國務(wù)院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》提出“以一流為目標(biāo)、以學(xué)科為基礎(chǔ)、以績效為杠桿、以改革為動(dòng)力”，加快建成一批世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，更加突出績效導(dǎo)向，強(qiáng)化建立激勵(lì)約束機(jī)制，在公平競爭中體現(xiàn)扶優(yōu)扶強(qiáng)扶特。為對接國家“雙一流”建設(shè)計(jì)劃，各省市相繼出臺了高水平大學(xué)建設(shè)專項(xiàng)支持政策，經(jīng)費(fèi)投入從幾億到上百億元不等，以績效為杠桿，引導(dǎo)高校分層、分類發(fā)展（見表1）。在政府以績效為導(dǎo)向的財(cái)政分配機(jī)制下，高校只有全面實(shí)施預(yù)算績效管理，不斷提高整體辦學(xué)水平，才能獲得更多的政策和資金支持。
（二）高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理是實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的內(nèi)在需要。近十年來，我國高校的辦學(xué)規(guī)?；沮呌诜€(wěn)定，當(dāng)前高校正從以規(guī)模擴(kuò)張和空間拓展為特征的外延式發(fā)展，轉(zhuǎn)向以提高質(zhì)量和優(yōu)化結(jié)構(gòu)為核心的內(nèi)涵式發(fā)展，高校必須進(jìn)一步明確辦學(xué)定位，凝練學(xué)科特色，走特色發(fā)展和質(zhì)量發(fā)展之路。面對內(nèi)涵式發(fā)展帶來的日益增長的經(jīng)費(fèi)需求，高校必須改變過去的粗放式管理，進(jìn)一步深化管理改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)施全面預(yù)算績效管理，建立對學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展有利的激勵(lì)約束機(jī)制，充分激發(fā)內(nèi)部辦學(xué)活力，增強(qiáng)全校的成本效益意識，切實(shí)提高資金使用績效，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)。
（三）高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理是優(yōu)化資源配置的重要舉措。為了解高校的收入構(gòu)成情況，筆者選取了教育部屬十所高校和浙江省屬十所高校為樣本，對其2019年度收入情況進(jìn)行分析。從下頁表2可以看出，財(cái)政撥款收入是高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的重要來源，其中教育部屬高水平大學(xué)的收入結(jié)構(gòu)相對多元化，而省屬高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)則主要依賴于財(cái)政撥款收入。在現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量增長，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入增長趨緩的大背景下，高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源缺乏新的增長點(diǎn)，尤其是對地方高校來說，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入不足與資金需求不斷增長的矛盾十分突出。當(dāng)前，高校內(nèi)部辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足與資源配置不合理、資金使用效率低下的現(xiàn)象在一定程度上同時(shí)存在。建立現(xiàn)代化的預(yù)算管理制度是推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，高校只有實(shí)施全面預(yù)算管理，注重結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束，優(yōu)化資源配置，不斷提升高校的治理水平和能力，將有限的經(jīng)費(fèi)花在“刀刃”上，發(fā)揮最大的績效，才能實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展。
二、高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理存在的問題
隨著國家預(yù)算管理改革的不斷深化，近年來國內(nèi)高校的預(yù)算管理水平有所提升，預(yù)算績效管理取得了一定進(jìn)展，但總體預(yù)算績效管理水平仍然不高，實(shí)施全面預(yù)算績效管理面臨諸多困難。
（一）預(yù)算績效管理意識比較薄弱。由于高校屬于非營利組織，長期以來形成的“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想仍然存在，尤其是學(xué)校管理層還沒有牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效管理理念，在預(yù)算管理中還沒有將績效管理的理念和方法有機(jī)融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督過程之中，預(yù)算管理與績效管理“兩張皮”的現(xiàn)象普遍存在。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，對預(yù)算績效目標(biāo)管理不夠重視，績效目標(biāo)不明確，有些甚至未設(shè)績效目標(biāo)，更談不上績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)、同時(shí)下達(dá)。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，主要關(guān)注的是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和經(jīng)費(fèi)支出的合規(guī)性，對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況缺乏有效監(jiān)控，更談不上對績效運(yùn)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。在預(yù)算評價(jià)環(huán)節(jié)，尚未建立完善的預(yù)算執(zhí)行考核評價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行主體缺乏責(zé)任意識和績效意識。
（二）預(yù)算績效管理體制機(jī)制不健全。一是缺乏有效的組織保障機(jī)制，學(xué)校管理層對預(yù)算績效管理的重視程度不夠，未設(shè)立專門的預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督評價(jià)機(jī)構(gòu)，由于學(xué)校層面缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、校內(nèi)各部門重視和參與不夠、財(cái)務(wù)部門缺乏績效管理專業(yè)人才等原因，預(yù)算績效管理工作開展難度很大。二是缺乏健全的制度體系保障，高校制定了財(cái)務(wù)、預(yù)算、資產(chǎn)、收入、支出、內(nèi)部控制、目標(biāo)考核等一系列管理制度，其中也不同程度地體現(xiàn)了一些績效管理的理念和要求，但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，學(xué)?？冃Ч芾碇贫鹊乃槠F(xiàn)象比較嚴(yán)重，甚至部分制度內(nèi)容相互沖突，難以形成制度合力，預(yù)算績效管理的長效機(jī)制尚未形成。三是績效管理開展的廣度和深度不夠，高校的預(yù)算績效管理目前主要偏重于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，學(xué)校整體預(yù)算績效管理仍處于起步階段，距離“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化的要求還有很大差距。四是缺乏科學(xué)有效的績效評價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)定的績效目標(biāo)不明確，難以細(xì)化、量化，評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置不夠科學(xué)，共性指標(biāo)多而個(gè)性指標(biāo)少，定性指標(biāo)多而定量指標(biāo)少，難以對預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、效率和效益做出科學(xué)、準(zhǔn)確的評價(jià)。五是預(yù)算績效管理的激勵(lì)約束機(jī)制不健全，沒有將績效評價(jià)結(jié)果與學(xué)校預(yù)算安排、干部任用、部門目標(biāo)考核等重要環(huán)節(jié)相掛鉤，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任難以落到實(shí)處。
（三）預(yù)算管理信息化水平落后。在“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等智能科技飛速發(fā)展的今天，高校的整體信息化水平得到明顯提高，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高校目前的預(yù)算管理信息化水平普遍偏低，無法滿足實(shí)施全面預(yù)算績效管理的要求。一是高校各部門大都建立了各種信息系統(tǒng)，但由于缺乏學(xué)校層面的頂層設(shè)計(jì)，各部門之間的信息系統(tǒng)相互獨(dú)立，無法實(shí)現(xiàn)資源共享、數(shù)據(jù)交換以及信息對接，阻礙了高校的信息化建設(shè)，也難以有效滿足預(yù)算績效管理對于大規(guī)模數(shù)據(jù)采集、整理和深度分析的要求。二是高校缺乏包括預(yù)算申報(bào)、編制、審批、下達(dá)、執(zhí)行、監(jiān)控、評價(jià)等各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的全鏈條預(yù)算管理信息系統(tǒng)，有些高校甚至還停留在半手工管理階段，預(yù)算管理效率低下。三是現(xiàn)有預(yù)算管理系統(tǒng)偏重于傳統(tǒng)的預(yù)算管理功能，沒有考慮績效管理的績效目標(biāo)設(shè)置、績效運(yùn)行監(jiān)督、績效評價(jià)及結(jié)果反饋等功能要求，難以滿足預(yù)算管理與績效管理一體化的管理需要。
三、高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理的破解之道
高校應(yīng)將績效管理和預(yù)算管理有機(jī)融合，并借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，建立一種目標(biāo)明確、監(jiān)督有效、評價(jià)科學(xué)、責(zé)任到位的全面預(yù)算績效管理模式，有效解決當(dāng)前高校預(yù)算管理中存在的上述難題，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，提高資金使用績效。
（一）牢固樹立以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效理念。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，高校要實(shí)施全面預(yù)算績效管理就必須從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理理念開始。首先，高校從管理決策層開始就必須牢固樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效理念，以結(jié)果為導(dǎo)向、注重支出責(zé)任和效率，將績效理念貫穿于學(xué)校工作的方方面面，這是高校實(shí)行全面預(yù)算績效管理的前提。其次，預(yù)算管理部門應(yīng)將績效理念有機(jī)融入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，使學(xué)校資金處于全過程監(jiān)控之下，建立績效問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行主體的責(zé)任意識，讓校內(nèi)部門從“重要錢”向“重花錢”轉(zhuǎn)變。最后，高校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績效管理的政策宣傳，通過網(wǎng)絡(luò)、新媒體等多種渠道將預(yù)算績效信息向全校公布，保障全校師生的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，吸收專家學(xué)者和教工代表參與預(yù)算績效評價(jià)，激發(fā)全員參與預(yù)算績效管理的積極性，營造實(shí)施全面預(yù)算績效管理的良好文化氛圍。
（二）健全權(quán)責(zé)分明的預(yù)算績效管理體制。高校應(yīng)建立健全“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的預(yù)算績效管理體制，理順預(yù)算管理各層次的權(quán)責(zé)關(guān)系，將績效理念貫穿于各項(xiàng)重要工作之中，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理提供堅(jiān)實(shí)的體制保證。學(xué)校預(yù)算績效管理層級主要包括：（1）學(xué)校黨委會，是學(xué)校預(yù)算管理的最高決策機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)學(xué)校預(yù)算管理規(guī)章制度，批準(zhǔn)學(xué)校預(yù)算草案等。（2）預(yù)算績效管理委員會，是學(xué)校預(yù)算管理的議事、決策機(jī)構(gòu)，由校內(nèi)與預(yù)算管理相關(guān)的主要管理部門和專家代表組成，主要負(fù)責(zé)審議預(yù)算績效管理制度、年度預(yù)算方案、重大預(yù)算調(diào)整及其他重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，監(jiān)控預(yù)算績效執(zhí)行情況，審議預(yù)算績效評價(jià)方案和結(jié)果等。（3）預(yù)算績效管理辦公室，可單獨(dú)設(shè)置也可以掛靠在財(cái)務(wù)部門，主要負(fù)責(zé)建立、健全預(yù)算績效管理制度，確定預(yù)算績效目標(biāo)，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，組織實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)等。各學(xué)院、部門負(fù)責(zé)根據(jù)學(xué)校設(shè)定的績效目標(biāo)和下達(dá)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，合理安排經(jīng)費(fèi)支出，提高經(jīng)費(fèi)使用績效，確保預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（三）建立全過程預(yù)算績效管理閉環(huán)機(jī)制。高校應(yīng)根據(jù)實(shí)施全面預(yù)算績效管理的要求，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立一套目標(biāo)明確、層次清晰、內(nèi)容完善、權(quán)責(zé)對等、約束有力的預(yù)算管理制度體系，形成包括事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用的全過程預(yù)算績效管理閉環(huán)機(jī)制，提高預(yù)算績效管理的科學(xué)性、規(guī)范性、權(quán)威性。一是建立重大項(xiàng)目和重要經(jīng)濟(jì)決策事前績效評估機(jī)制，結(jié)合預(yù)算編制和項(xiàng)目評審，對重大項(xiàng)目和重要經(jīng)濟(jì)決策的必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)性和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可行性進(jìn)行論證，作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，提高預(yù)算安排和管理決策的科學(xué)性。二是加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，績效目標(biāo)包括產(chǎn)出目標(biāo)和效益目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)具體、明確、可衡量，學(xué)校應(yīng)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，科學(xué)設(shè)置部門整體績效目標(biāo)及項(xiàng)目績效目標(biāo)，加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，做到績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)，作為設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo)、開展績效評價(jià)的前提依據(jù)。三是建立績效運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，將績效管理要求融入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控、預(yù)算考核等各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行情況的全過程“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)糾正，確保績效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。四是提高績效評價(jià)的質(zhì)量，加強(qiáng)重大項(xiàng)目的預(yù)算績效評價(jià)，積極推行學(xué)校和部門整體預(yù)算績效評價(jià)，根據(jù)共性與個(gè)性相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合的原則設(shè)立規(guī)范化的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全績效評價(jià)指標(biāo)體系，創(chuàng)新績效評價(jià)方法，依托大數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)，不斷提高績效評價(jià)的科學(xué)性。五是健全預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制，將績效評價(jià)結(jié)果與經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排、部門目標(biāo)考核、干部選任提拔等重要管理環(huán)節(jié)相掛鉤，強(qiáng)化績效結(jié)果導(dǎo)向，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行主體的責(zé)任意識，確保預(yù)算績效管理責(zé)任落到實(shí)處。
（四）創(chuàng)建以大數(shù)據(jù)為支撐的預(yù)算績效管理系統(tǒng)。預(yù)算績效管理的本質(zhì)要求是基于績效數(shù)據(jù)的測量、識別、診斷和分析，并將結(jié)果反饋于財(cái)務(wù)管理流程，進(jìn)而提升資金的使用績效。高校應(yīng)借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建預(yù)算績效管理智慧信息平臺，提高預(yù)算績效管理的科學(xué)性和有效性。首先，績效數(shù)據(jù)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，高校應(yīng)通過“智慧校園”“云上校園”工程建設(shè)，建立跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享中心，切實(shí)打破“信息孤島”，大力推進(jìn)“業(yè)財(cái)融合”，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互通共享，建立全面預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)績效數(shù)據(jù)的自動(dòng)采集、識別和分析，提高績效數(shù)據(jù)來源的可靠性。其次，建立預(yù)算與績效管理一體化的管理信息系統(tǒng)，將預(yù)算管理與績效管理的要求內(nèi)嵌于系統(tǒng)之中，做到經(jīng)費(fèi)預(yù)算與績效目標(biāo)同步下達(dá)，對預(yù)算執(zhí)行和績效運(yùn)行情況動(dòng)態(tài)監(jiān)控、實(shí)時(shí)反饋、及時(shí)糾偏，提高預(yù)算績效管理的時(shí)效性。再次，綜合運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)和數(shù)據(jù)分析方法對采集的績效數(shù)據(jù)進(jìn)行測量、統(tǒng)計(jì)、分類，與內(nèi)嵌于預(yù)算績效管理系統(tǒng)中的績效評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行對比分析，發(fā)現(xiàn)偏差，分析原因，確?？冃гu價(jià)結(jié)果的科學(xué)性，并運(yùn)用數(shù)據(jù)可視化技術(shù)將績效評價(jià)結(jié)果呈現(xiàn)為簡明直觀的圖形、圖表，作為學(xué)校管理決策的重要依據(jù)，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。最后，通過廣泛地?cái)?shù)據(jù)收集和深度數(shù)據(jù)分析，充分了解師生關(guān)于預(yù)算績效管理的偏好和意見，并通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等多種渠道及時(shí)公開預(yù)算執(zhí)行、績效運(yùn)行和績效評價(jià)信息，接受師生的廣泛監(jiān)督，激發(fā)全員參與預(yù)算績效管理的積極性，提高預(yù)算績效管理的透明度。
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作者：慕興 單位：宏浙江工商大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處
