談基層央行全面預(yù)算績效管理路徑
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摘要：2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》實(shí)施，標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理開始進(jìn)入全面推進(jìn)的階段。人民銀行全面預(yù)算績效管理作為政府預(yù)算績效管理的重要組成部分，是以支出結(jié)果為導(dǎo)向，以成本控制為核心，以提高績效為目標(biāo)的全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算管理體系。本文從人民銀行預(yù)算績效管理工作進(jìn)程出發(fā)，分析基層央行實(shí)施全面預(yù)算管理存在的預(yù)算體制獨(dú)立性不強(qiáng)、賬戶體系亟待完善、預(yù)算績效管理理念和參與度不高、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)有待進(jìn)一步優(yōu)化、績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分、缺乏全面預(yù)算績效管理專業(yè)人才等問題，探索基層央行實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績效管理的路徑，提出增強(qiáng)預(yù)算體制的獨(dú)立性、完善現(xiàn)行賬戶體系、提高責(zé)任主體的績效理念和參與意識(shí)，優(yōu)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、完善全面實(shí)施預(yù)算績效管理的保障機(jī)制以及引入第三方機(jī)構(gòu)等建議。
關(guān)鍵詞：基層央行；全面預(yù)算績效；管理；路徑
一、引言
人民銀行預(yù)算績效管理自2012年起，在全系統(tǒng)地市中支以上機(jī)構(gòu)開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，2014年、2015年分別選取部分項(xiàng)目支出開展自評(píng)。2017年，人民銀行制定了《中國人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型實(shí)施方案》，提出“建立預(yù)算績效評(píng)估機(jī)制，實(shí)施全過程預(yù)算績效管理，逐步建立和完善績效管理數(shù)據(jù)庫”，要求項(xiàng)目支出年度預(yù)算績效自評(píng)全覆蓋,加強(qiáng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。當(dāng)前，人民銀行預(yù)算績效管理按照轉(zhuǎn)型方案要求，依據(jù)中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)全面預(yù)算績效管理工作。
二、基層央行全面預(yù)算績效管理存在的主要問題
（一）現(xiàn)行預(yù)算體制獨(dú)立性不強(qiáng)。人民銀行的經(jīng)費(fèi)來源以財(cái)政資金為主，實(shí)行部門預(yù)算，即收支兩條線。財(cái)政部對(duì)人民銀行的經(jīng)費(fèi)開支實(shí)行指標(biāo)控制，不實(shí)際撥付資金。按照“二上二下”的預(yù)算審批流程，基層央行收到上級(jí)行年初預(yù)算指標(biāo)時(shí)間較晚，基本為5、6月份，年中再調(diào)整預(yù)算指標(biāo)，年末最后幾天下達(dá)最終指標(biāo)，且指標(biāo)下達(dá)類別和數(shù)量與預(yù)算編制數(shù)不匹配。這種預(yù)算體制造成基層央行全年費(fèi)用執(zhí)行較為被動(dòng)，特別是項(xiàng)目類支出，涉及電子設(shè)備購置費(fèi)、發(fā)行機(jī)具購置費(fèi)等各科目小指標(biāo)，基層行只能根據(jù)年末各費(fèi)用科目最終指標(biāo)數(shù)決定項(xiàng)目是否開展。短期內(nèi)要將年末調(diào)整指標(biāo)用完，一定程度上影響基層行對(duì)項(xiàng)目可行性的考查，經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性受到影響。近年人民銀行基層行人員經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，為滿足人員經(jīng)費(fèi)支出，勢必導(dǎo)致項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)失去作用。
（二）賬戶體系及規(guī)章制度有待完善。目前，人民銀行仍執(zhí)行1998年頒布的《中國人民銀行預(yù)算管理的規(guī)定》，2005年在《中國人民銀行財(cái)務(wù)制度》（1999年版）基礎(chǔ)上，《中國人民銀行辦公廳關(guān)于調(diào)整部分會(huì)計(jì)科目的通知》，對(duì)部分費(fèi)用科目進(jìn)行了修訂、補(bǔ)充和完善。隨著銀行業(yè)監(jiān)督管理職能的分設(shè)，人民銀行職能重點(diǎn)不斷擴(kuò)展轉(zhuǎn)換，現(xiàn)行賬戶核算體系（2005年版）的不完善性、不科學(xué)性凸顯，未根據(jù)人民銀行新的業(yè)務(wù)重點(diǎn)和履職需要，及時(shí)設(shè)置科目對(duì)國庫管理、金融穩(wěn)定、支付結(jié)算、征信管理、外匯管理等特殊職能進(jìn)行核算，上級(jí)行以實(shí)撥資金方式下?lián)苤Ц断到y(tǒng)運(yùn)行、外匯管理、征信管理等專項(xiàng)費(fèi)用，但這部分專項(xiàng)資金目前未納入績效評(píng)價(jià)管理范圍。同時(shí)，隨著預(yù)算績效管理工作逐步推進(jìn)，人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)事業(yè)初步轉(zhuǎn)型，預(yù)算管理缺乏一系列涉及預(yù)算編制、監(jiān)控、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等過程的整套制度設(shè)計(jì)和安排，與人民銀行全面預(yù)算績效管理要求不配套。
（三）預(yù)算績效管理理念和參與度不夠高?；鶎友胄械目冃гu(píng)價(jià)工作主要由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門牽頭，事權(quán)部門參與績效管理。在績效管理過程中，縣市支行和事權(quán)部門主要提項(xiàng)目需求和資金預(yù)算，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排。由于績效管理中前期的項(xiàng)目考證及可行性論證報(bào)告較為粗放，專業(yè)性不夠，定量的項(xiàng)目預(yù)算編制、預(yù)算目標(biāo)建立、預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)控、事后績效評(píng)估等環(huán)節(jié)基本浮于形式，評(píng)估結(jié)果存在一定隨意性。事權(quán)部門績效管理主體意識(shí)尚未建立，績效理念較為淡薄，績效理論和管理水平較低，導(dǎo)致事權(quán)部門的績效自評(píng)效果不理想，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門審核難度和工作量加大，同時(shí)績效約束和激勵(lì)機(jī)制跟進(jìn)不及時(shí)，整個(gè)績效評(píng)價(jià)工作推動(dòng)緩慢。
（四）預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠細(xì)化科學(xué)。人民銀行總行統(tǒng)一下發(fā)了項(xiàng)目支出的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，2019年下發(fā)的績效自評(píng)指標(biāo)體系表較上年有一定優(yōu)化，主要是區(qū)分了總行專用和分支行專用指標(biāo)，并對(duì)部分定性指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為易于統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，但仍存在一些有待完善的問題：部分項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)不夠精確，成本指標(biāo)較為粗放。如，反假貨幣經(jīng)費(fèi)中“社會(huì)流通假幣數(shù)量（通過清分機(jī)監(jiān)測假幣數(shù)量）”年度指標(biāo)值為“≤百萬分之一”，該指標(biāo)名稱為數(shù)量，而指標(biāo)值為比例；采購節(jié)約率≥5%時(shí)，該項(xiàng)成本指標(biāo)記滿分，而對(duì)采購工作而言，采購節(jié)約率過高可能說明預(yù)算準(zhǔn)確度低；發(fā)行機(jī)具購置費(fèi)三級(jí)指標(biāo)參評(píng)對(duì)象主要為清分設(shè)備，而基層行大多無該類業(yè)務(wù)，實(shí)際購買的設(shè)備并未參與評(píng)價(jià)，評(píng)估結(jié)果與實(shí)際偏差較大。
（五）預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠充分。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門反饋的綜合評(píng)價(jià)報(bào)告運(yùn)用不足，僅停留在反映基本情況、找出普遍問題和完善制度層面，或作為加強(qiáng)項(xiàng)目管理的借鑒和參考，評(píng)價(jià)結(jié)果在項(xiàng)目預(yù)算目標(biāo)的確立、預(yù)算資金的編制、預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度即效果等方面的參考作用、導(dǎo)向作用和制約作用尚未得到充分體現(xiàn)?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用浮于表面，未對(duì)標(biāo)績效管理環(huán)節(jié)分析原因，研究方法措施，預(yù)算績效管理成效并不顯著。未建立績效評(píng)價(jià)責(zé)任追究機(jī)制，查出問題的整改等方面制約措施較疲軟，評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不足。
（六）專業(yè)人才隊(duì)伍缺乏。全面預(yù)算績效管理涉及業(yè)務(wù)量大、牽扯面廣、技術(shù)性強(qiáng)，基層央行現(xiàn)有人員的數(shù)量和履職能力均不能滿足預(yù)算績效管理工作全面開展的需要。目前，基層人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門均未設(shè)置專門的績效管理崗位，基本由現(xiàn)有人員兼任；參與績效管理工作主要為會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)科、保衛(wèi)科、科技科、辦公室等，人員的知識(shí)儲(chǔ)備和結(jié)構(gòu)參差不齊，專業(yè)水平較低。
三、基層央行實(shí)施全面預(yù)算績效管理的路徑措施
（一）增強(qiáng)人民銀行預(yù)算管理的獨(dú)立性。2019年，中央編辦《中國人民銀行職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中明確：“中國人民銀行依法組織實(shí)施獨(dú)立的預(yù)算管理制度”，賦予人民銀行實(shí)施獨(dú)立預(yù)算管理體制的權(quán)力。人民銀行以會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作全面轉(zhuǎn)型為契機(jī)，從深化預(yù)算改革發(fā)展、完善組織治理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)央行有效履職、加強(qiáng)內(nèi)部管理角度出發(fā)，對(duì)比國外央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的法律基礎(chǔ)、組織構(gòu)架、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，修訂完善人民銀行預(yù)算管理體制，適當(dāng)提高人民銀行預(yù)算管理的獨(dú)立性。
（二）進(jìn)一步完善賬戶體系和績效管理制度。嚴(yán)格實(shí)行“零基預(yù)算”，優(yōu)化預(yù)算編制程序，增強(qiáng)預(yù)算編制彈性，提高預(yù)算編制質(zhì)量，逐步建立起制度健全、規(guī)范有序的預(yù)算編制體系，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性。根據(jù)人民銀行業(yè)務(wù)特點(diǎn)和履職需要，充分考慮預(yù)算的不確定性因素，增設(shè)對(duì)國庫管理、金融穩(wěn)定、支付結(jié)算、征信管理、外匯管理等特殊職能的費(fèi)用預(yù)算，修訂完善現(xiàn)有的會(huì)計(jì)科目說明，提高支出科目核算的準(zhǔn)確性，為績效管理提供基礎(chǔ)保障。建立健全人民銀行全面預(yù)算績效管理制度辦法體系，編制績效管理工作手冊(cè)，規(guī)范操作程序，細(xì)化工作流程，引導(dǎo)和推動(dòng)人民銀行預(yù)算績效管理工作的有序開展。
（三）完善預(yù)算績效管理保障機(jī)制。一是完善績效管理組織架構(gòu)。按照“矩陣式”管理要求，以預(yù)算管理委員會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確相關(guān)部門職責(zé)，形成縱向一致、橫向協(xié)同的架構(gòu)；加強(qiáng)跨部門溝通、協(xié)調(diào)和配合，增強(qiáng)業(yè)務(wù)部門預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，推動(dòng)業(yè)務(wù)條線和財(cái)務(wù)條線的相互聯(lián)動(dòng)；配備專人負(fù)責(zé)預(yù)算績效工作。二是建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果監(jiān)督和公開制度。各單位監(jiān)督部門將績效管理結(jié)果作為履職效能監(jiān)察的重要內(nèi)容，按影響程度分類管理，對(duì)重大績效責(zé)任問題追責(zé)到底。同時(shí)，將績效管理結(jié)果按照信息公開要求，以電子顯示屏、郵件等形式公開績效考核及評(píng)價(jià)結(jié)果，加強(qiáng)監(jiān)督。
（四）優(yōu)化預(yù)算績價(jià)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。績效評(píng)價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)的確定和選擇決定預(yù)算績效管理結(jié)果的科學(xué)性和合理性，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，根據(jù)業(yè)務(wù)種類和業(yè)務(wù)量大小，按總分行、中心支行、縣支行等不同層級(jí)細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)，使評(píng)價(jià)指標(biāo)更貼近評(píng)價(jià)對(duì)象實(shí)際情況，提高指標(biāo)的適用性、操作性和合理性，更好地指導(dǎo)基層行開展績效評(píng)價(jià)工作。增加發(fā)行機(jī)具購置費(fèi)三級(jí)指標(biāo)參評(píng)對(duì)象，將通用設(shè)備納入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；優(yōu)化其他固定資產(chǎn)購置費(fèi)質(zhì)量指標(biāo)中“保質(zhì)期內(nèi)設(shè)備返修率”指標(biāo)、反假貨幣經(jīng)費(fèi)中“社會(huì)流通假幣數(shù)量”指標(biāo)等，建立一套更加精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的指標(biāo)體系。
（五）建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。一是建立人民銀行預(yù)算績效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“花錢必問效，無效必問責(zé)”的規(guī)矩意識(shí)，將預(yù)算績效考核納入單位和個(gè)人年度考核，提高行領(lǐng)導(dǎo)、各責(zé)任主體對(duì)預(yù)算績效管理的重視程度。對(duì)于預(yù)算績效管理取得良好成效或者有創(chuàng)新性舉措的單位或部門，可在預(yù)算資金分配上給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)預(yù)算績效管理較差的單位或部門，給予通報(bào)批評(píng)，在來年預(yù)算安排上予以適當(dāng)扣減，績效與預(yù)算并重，提升資金使用效益。二是建立績效結(jié)果整改機(jī)制。注重績效管理過程監(jiān)控，及時(shí)分析并糾正偏離績效目標(biāo)的因素；對(duì)績效評(píng)價(jià)指出的問題，查實(shí)責(zé)任主體，壓實(shí)整改責(zé)任，對(duì)查而不改、整改不力問題要加強(qiáng)問責(zé)力度。
（六）加強(qiáng)績效宣傳和人才培育，引入第三方機(jī)構(gòu)。一是加強(qiáng)績效宣傳力度，轉(zhuǎn)變“要我績效”到“我要績效”的主動(dòng)管理理念，營造人人懂績效、人人參與管理的良好氛圍，提高績效認(rèn)知和參與度。加大績效評(píng)價(jià)人員的培訓(xùn)力度，通過系統(tǒng)內(nèi)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、調(diào)研、座談、業(yè)務(wù)交流等形式提升績效隊(duì)伍素質(zhì)。二是引入第三方機(jī)構(gòu)。充分利用行業(yè)專家及第三方機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量的專業(yè)特長、行業(yè)優(yōu)勢和第三方獨(dú)立視角，根據(jù)人民銀行服務(wù)對(duì)象特點(diǎn)、業(yè)務(wù)范圍及履職要求等，構(gòu)建人民銀行績效管理目標(biāo)、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效結(jié)果評(píng)價(jià)、績效結(jié)果反饋及運(yùn)用各環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)，提高人民銀行預(yù)算績效管理水平。
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作者：陳紅梅 單位：中國人民銀行廣安市中心支行
