人民銀行全過程預算績效管理

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摘要：政府部門預算管理與績效管理相結合代表了我國政府預算管理改革的方向。人民銀行作為獨立的預算單位，自2012年開展預算績效評價試點工作以來，積極推進預算績效管理工作。比照國內外政府預算管理改革經驗做法，分析當前人民銀行預算績效管理發展現狀，發現了預算績效管理工作中遇到的難題，需從預算績效管理制度、協調機制、指標體系、監督機制和考核機制等方面出發，探索建立人民銀行全過程預算績效管理工作機制及實現路徑。

關鍵詞：人民銀行；預算績效管理；監督機制；考核機制

一、國內外預算績效管理的經驗做法

（一）國外預算績效管理

為了適應日益加劇的國際競爭以及國內日益激化的財政收支矛盾，西方經濟發達國家率先開展了公共管理改革，其中一個顯著特點就是引入了績效預算。1949年，美國胡佛委員會認為在編制預算過程中對于產出的重視程度要高于投入。1979年，美國管理和預算辦公室提出了要對項目的實施效果以及資金效益進行評價的觀點。1992年，美國政府進行了大刀闊斧的政府預算改革，出臺了《政府績效與結果法案》，將績效評價范圍進一步擴大。1992年，卡普蘭（Kaplan）和諾頓（Norton）首先在績效管理中引入了平衡計分卡，這是績效管理的一個重大突破，主要采用了績效指標設計的理念，與管理學的四個維度相結合且一一對應，實現了企業目標的可測量化，促進了戰略目標的達成。20世紀90年代，特勒•蓋布勒（TedGaebler）與戴維•奧斯本（DavidOsborne）在《改革政府》中指出，政府預算制度應具有結果導向性，應該更重視績效改革。與此同時，希克（Schick）指出了預算管理的三個最基本的功能，即控制、管理和計劃，也是預算績效管理的基礎所在。從發達國家預算績效管理實踐看，有一些共同點：一是以改革為出發點。傳統的政府治理機構下，預算主張對投入進行控制，政府治理效益低、浪費等問題凸顯。二是以法律手段推動績效預算的衍生，減少推動過程中的阻力，節約成本，保證改革初衷與結果相吻合。三是建立以產出為導向的績效預算模式，替代以投入為重點的預算管理模式。

（二）國內預算績效管理

我國績效管理工作起步較晚。2003年，我國明確提出實施預算績效評價體系試點工作。2004年，財政部提出加強對政府投資項目的預算管理，強化監控，提高資金使用效益，并在2005年對績效考核原則、內容、方法等做出規定。此后，在多次政府工作報告中都講到績效管理內容，加快了推廣績效評價試點工作。2010年已有115個中央部門的200多個項目進入試點。2011年，財政部了關于設計我國預算績效管理工作框架的文件，確立了“橫向到邊、縱向到底、全面推行”的中心思想。2012年3月，人大提交的中央和地方預算草案中明確提出，要積極推進全過程預算績效管理。同年10月，財政部《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》，指出將在2015年前實施預算績效管理全面試點工作。2014年8月31日，重新修訂的預算法在諸多方面取得了重大突破，包括完善政府預算體系、改進預算控制方式、建立跨年度預算平衡機制等。目前，我國地方預算績效管理改革已經全面推開，各地已進行了一些實踐，取得了一定成效。

二、人民銀行預算績效管理發展現狀

從2005年起，人民銀行開始實行收支兩條線，將財務收入和支出納入中央預算收入和支出管理，實行部門預算管理制度。各級人民銀行每年按照“實事求是、統籌兼顧、保證重點”的原則，從嚴編制各項費用預算，保證重點支出，嚴控一般性支出。2012年，人民銀行系統開始探索進行預算績效管理，績效評價項目從重點項目支出逐年擴大，并取得了一定成效。當前，人民銀行預算績效管理以相關法律法規和制度規定、相關部門中長期發展規劃以及財務執行情況等為依據，按照客觀、科學、分級、分類的原則，統籌規劃、穩步推進預算績效管理工作。運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、定量分析與定性分析相結合等評價方法，對預算資金投入、使用、產出和成果的整個過程進行整體綜合性評價，以反映預算資金使用效益，并初步形成一個科學、合理、完整的四級指標體系。其中一級指標涵蓋投入、過程、產出、效果四部分，這四部分框架內容基本固定，二、三、四級指標可根據單位層級、預算部門、項目特點等進行調整和補充。看到成效的同時，績效管理也暴露了制度體系不健全、績效管理觀念尚待加強、監督機制未建立等問題，預算績效管理工作困難重重。

三、人民銀行推動預算績效管理的困難

（一）預算績效管理制度體系有待完善

人民銀行仍執行1998年頒布的《中國人民銀行預算管理的規定》。2005年，人民銀行《中國人民銀行辦公廳關于調整部分會計科目的通知》，僅僅對于一部分開支科目進行了補充完善，未提及預算管理制度規定的問題。當前，預算績效管理工作逐步推進，人民銀行會計財務事業初步轉型，都對預算績效管理提出了新要求，需要一套完備的制度體系來規范和約束，以建立完善適宜的預算績效管理制度和配套措施。

（二）預算績效管理認知有待加強

人民銀行的預算績效管理工作主要由會計財務部門負責，事權部門并沒有真正參與到績效管理工作中來。事權部門更多地關注對資金的需求，而對于如何高效率使用資金關注較少。事權部門對預算績效管理工作的關注度和參與度不高，也在一定程度上影響了預算績效管理工作的專業性。此外，操作人員對預算績效管理工作理解和認識不到位，缺乏專業的指導和培訓，使得預算績效管理工作開展難度較大。

（三）預算績效管理監督體系尚未健全

人民銀行在實施預算績效管理的過程中，尚未形成完整的預算績效管理監督體系，使得預算績效管理全過程中主觀性和自由性較大。當前預算績效監督管理主要集中在財務管理方面，未實現對預算績效全過程的監督。同時，現有的信息收集機制和跟蹤監督手段單一，監督機制尚未建立，導致績效監督管理資料受限，無法達到有效監督。

（四）預算績效管理評價結果應用不足

當前人民銀行績效評價結果僅停留在反映情況、找出問題的層面，評價結果對于項目預算編制和執行的參考作用、導向作用和制約作用尚未得到充分體現。大多單位往往只是“就事論事”，評價只是評價，與后續的工作改進、水平提升等沒有緊密聯系，導致預算績效管理成效并不顯著。

四、建立全過程預算績效管理工作機制的思路

（一）進一步完善預算績效管理制度體系

一是在原有《中國人民銀行預算管理的規定》的基礎上，納入預算績效管理的相關內容，為實行預算績效管理提供制度保障。二是制定人民銀行預算績效管理辦法和人民銀行預算績效管理操作指引，建立適應人民銀行實際情況的績效管理內容、目標、操作規范和流程等，明確預算績效管理工作思路、方法和方向，細化工作步驟，引導和推動人民銀行預算績效管理工作的有序開展。

（二）加強與業務部門的溝通，建立績效管理協調機制

預算績效管理不單單是會計財務部門的責任，而是一項全行性的工作，尤其是事權部門或相關業務部門，必須要參與其中。各部門要加強橫向溝通、協調與配合，建立預算績效管理工作組織機構，負責領導、協調和管理預算績效管理工作，將會計財務部門及相關業務部門納入組織機構，明確會計財務部門及各業務部門職責，形成縱向一致、橫向協同的架構，為預算績效管理工作的開展打下基礎。

（三）針對不同項目設置指標，充實績效評價指標體系

績效評價指標的科學與否關系到預算績效管理是否規范有效。要結合項目特點和管理要求，遵循共性指標與個性指標相結合的原則，發揮預算定額標準的規范作用和尺度作用，完善相關績效評價指標，尤其要把握好項目支出的特殊性，針對不同項目制定符合其特點的評價指標，努力增強績效評價指標體系的規范性、科學性。

（四）建立健全績效管理全過程監督機制

績效監控是保證預算績效管理是否有效的重要手段，要建立預算績效監督機制，定期或者不定期對運行信息進行采集、匯總和分析，以監督和控制預算績效目標的實現情況和可能出現的問題。若績效運行目標與事先設定的目標發生偏離，要分析出現問題的原因，并采取切實可行的措施糾正偏差，促進預算績效管理工作穩步開展。

（五）加強績效考核管理力度，建立績效考核評價機制

要將預算績效管理工作與績效考核緊密結合起來，一是建立人民銀行預算績效考評機制，制定考評管理辦法，將預算績效考核納入分支機構年度考核，提高各部門對預算績效管理的認知和重視程度。二是建立預算績效考核獎懲機制，對于預算績效管理取得良好成效或者有創新性舉措的部門或單位，可在經費安排上給予適當獎勵。通過建立考核獎懲機制，將績效管理真正融入預算管理中，提升資金使用效益。

參考文獻：

[1]溫萬祥.人民銀行預算績效管理實踐研究[J].財務與金融，2016（6）.

[2]傅紅蘊.關于構建人民銀行預算績效評價體系的思考[J].金融縱橫，2015（4）.

[3]周蜀雁.關于構建人民銀行預算績效評價體系的思考[J].時代金融，2016（35）

作者：朱夢蝶 單位：中國人民銀行石家莊中心支行 河北