績(jī)效管理中激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)難題

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一、控制導(dǎo)向型預(yù)算體制的逆向激勵(lì)

與多數(shù)國(guó)家一樣，中國(guó)目前繼續(xù)采用傳統(tǒng)的條目基礎(chǔ)的投入預(yù)算體制：資源配置以預(yù)先規(guī)定的用途為基礎(chǔ)，不與績(jī)效掛鉤。每個(gè)用途都規(guī)定開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。機(jī)構(gòu)和官員被要求滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論績(jī)效如何。問(wèn)題在于：支出標(biāo)準(zhǔn)很難約束政府活動(dòng)的范圍和公共投資的規(guī)模，逾越標(biāo)準(zhǔn)的各種機(jī)會(huì)主義行為也極難被有效監(jiān)管。支出節(jié)約則意味著“犯傻”：機(jī)構(gòu)及績(jī)效管理中的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)難題有效的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)必須面對(duì)五個(gè)難題：逆向激勵(lì)、環(huán)境噪聲、目標(biāo)互斥、配置沖突和分析方法文/王雍君其成員不僅得不到任何好處，反而發(fā)出了“資金超出需要”的信號(hào)。后者將機(jī)構(gòu)置于下一輪預(yù)算被削減的境地。這就是投入預(yù)算體制固有的逆向激勵(lì)—獎(jiǎng)賞浪費(fèi)、懲罰節(jié)約。吊詭的是：為支出控制而量身定制的投入預(yù)算體制，最終卻走向自己的反面。包括中國(guó)在內(nèi)，許多國(guó)家和政府的預(yù)算體制都在某種程度上陷入了這一困境，從而與績(jī)效管理所要求的“合理成本”和“支出節(jié)約”理念背道而馳。適當(dāng)?shù)目?jī)效激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)面對(duì)的第一個(gè)難題，就是消除或抑制源于投入預(yù)算體制的逆向激勵(lì)。有好些方法可供選擇，將成本要素納入績(jī)效計(jì)量可作為最優(yōu)方法。3E（經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性）中的每個(gè)“E”都涉及成本。目前官方了指導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)與管理的大量文件，但幾乎沒(méi)有哪個(gè)文件強(qiáng)制要求機(jī)構(gòu)在報(bào)告產(chǎn)出（效率）和成果（有效性）的同時(shí)，一并報(bào)告相應(yīng)的成本。財(cái)政成本最終被全部轉(zhuǎn)嫁給納稅人的事實(shí)，也使公共官員極易忽視和漠視其活動(dòng)的財(cái)政成本。這是成本層面的逆向激勵(lì)問(wèn)題極難得到重視、更不用得到解決的關(guān)鍵原因。公共機(jī)構(gòu)通常具有隱瞞真實(shí)成本（以及公眾服務(wù)需求）信息的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，也加劇了逆向激勵(lì)?！叭丶?lì)”可作為可信和可靠的解決方案。具體地講，對(duì)機(jī)構(gòu)及其成員的獎(jiǎng)罰不僅應(yīng)與產(chǎn)出和成果掛鉤，也應(yīng)一并與相關(guān)成本掛鉤。成本并非越低越好，因?yàn)闋奚a(chǎn)出和成果的成本節(jié)約并不合意。三重激勵(lì)機(jī)制依托“產(chǎn)出成本”和“成果成本”的核算技術(shù)的發(fā)展，在公共部門(mén)中開(kāi)發(fā)作業(yè)成本法（ABC）和成本會(huì)計(jì)因而至關(guān)重要。權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)可作為有用的起點(diǎn)。就公共部門(mén)成本核算方法與技術(shù)而言，中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距非常大，亟需急起直追，但前提是足夠的政治意愿，包括從傳統(tǒng)的“人民話語(yǔ)”到“納稅人話語(yǔ)”的政治轉(zhuǎn)向。

二、環(huán)境噪聲與目標(biāo)互斥

績(jī)效激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)調(diào)以結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效的好壞作為獎(jiǎng)罰基準(zhǔn)。但除非結(jié)果可以通過(guò)機(jī)構(gòu)管理者的努力加以控制，否則獎(jiǎng)罰就沒(méi)有意義，因?yàn)闆](méi)有人能夠?qū)Σ豢煽氐慕Y(jié)果負(fù)責(zé)。舉例來(lái)說(shuō)，誰(shuí)應(yīng)對(duì)“小行星撞擊地球”負(fù)責(zé)？績(jī)效管理中的環(huán)境噪聲與此類似。環(huán)境因素（不可控）和管理努力（可控）績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算的融合雖然至關(guān)緊要，但并非當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)務(wù)之急是設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，以促進(jìn)官員從不作為心態(tài)轉(zhuǎn)向持續(xù)關(guān)注以合理成本交付公眾偏好的政策與服務(wù)。當(dāng)前“全面績(jī)效管理”運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)了新特點(diǎn)：從強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)績(jī)效激勵(lì)，以及績(jī)效與預(yù)算的融合—把預(yù)算作為促進(jìn)績(jī)效的工具，從而形成某種意義上的績(jī)效預(yù)算。目前忽視乃至漠視激勵(lì)機(jī)制建設(shè)的傾向依然令人擔(dān)憂。在這種情況下，績(jī)效運(yùn)動(dòng)滑向形式主義的風(fēng)險(xiǎn)非常高。為扭轉(zhuǎn)這一局面，有必要清晰鑒別績(jī)效激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的五個(gè)難題。控制導(dǎo)向型預(yù)算體制的逆向激勵(lì)與多數(shù)國(guó)家一樣，中國(guó)目前繼續(xù)采用傳統(tǒng)的條目基礎(chǔ)的投入預(yù)算體制：資源配置以預(yù)先規(guī)定的用途為基礎(chǔ)，不與績(jī)效掛鉤。每個(gè)用途都規(guī)定開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。機(jī)構(gòu)和官員被要求滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論績(jī)效如何。問(wèn)題在于：支出標(biāo)準(zhǔn)很難約束政府活動(dòng)的范圍和公共投資的規(guī)模，逾越標(biāo)準(zhǔn)的各種機(jī)會(huì)主義行為也極難被有效監(jiān)管。支出節(jié)約則意味著“犯傻”：機(jī)構(gòu)及都會(huì)影響結(jié)果。許多規(guī)劃受到環(huán)境因素的顯著影響。北京的大氣質(zhì)量在很大程度上取決于天氣。設(shè)想某年環(huán)保機(jī)構(gòu)付出了巨大的管理努力，但因“天公不作美”以至未能使大氣質(zhì)量好轉(zhuǎn)；或者某年環(huán)保機(jī)構(gòu)無(wú)所作為，但因“天公作美”以至大氣質(zhì)量出乎意料地好。在前一種情況下，應(yīng)懲罰環(huán)保機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)管理者嗎？在后一種情況下應(yīng)予獎(jiǎng)勵(lì)嗎？如果這樣，等于對(duì)那些機(jī)構(gòu)無(wú)力控制的環(huán)境噪聲實(shí)施獎(jiǎng)罰—多少有點(diǎn)荒唐。要實(shí)施基于結(jié)果的績(jī)效激勵(lì)，必須將環(huán)境噪聲從績(jī)效計(jì)量（大氣質(zhì)量）的影響，與機(jī)構(gòu)管理的影響分離開(kāi)來(lái)。獎(jiǎng)罰只應(yīng)針對(duì)機(jī)構(gòu)管理對(duì)結(jié)果造成的影響。匪夷所思的是：盡管噪聲問(wèn)題如此普遍和嚴(yán)重，受到關(guān)注的程度卻很低。只要這個(gè)難題未被適當(dāng)澄清和解決，朝向“績(jī)效與預(yù)算掛鉤”的努力很可能適得其反。績(jī)效管理的復(fù)雜性和專業(yè)化，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了包括改革者在內(nèi)的多數(shù)人的想象。長(zhǎng)期廣泛的實(shí)踐一再表明，在基本理論準(zhǔn)備不足的情況下，一哄而上的運(yùn)動(dòng)式改革制造的問(wèn)題，經(jīng)常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)解決的問(wèn)題。目標(biāo)互斥使問(wèn)題更加復(fù)雜。在“土壤保護(hù)規(guī)劃”的例子中，四個(gè)可能的產(chǎn)出目標(biāo)可分別界定為：減少水土流失、改善水質(zhì)、改良土壤和增加產(chǎn)量。前三個(gè)目標(biāo)具有同質(zhì)性，并且與第四個(gè)具有內(nèi)在一致性。在這種情況下，對(duì)每個(gè)目標(biāo)實(shí)施獎(jiǎng)罰不會(huì)損害其他目標(biāo)—不存在目標(biāo)互斥問(wèn)題。但在“森林管理規(guī)劃”的例子中，“木材產(chǎn)量”、“環(huán)境保護(hù)”和“發(fā)展旅游”這三個(gè)產(chǎn)出目標(biāo)之間，互斥問(wèn)題就會(huì)出現(xiàn)：追求其中的某個(gè)目標(biāo)會(huì)損害其他目標(biāo)。在這種情況下，基于該項(xiàng)規(guī)劃的成敗實(shí)施整體激勵(lì)，就變得完全不合需要。正確的做法是針對(duì)每個(gè)目標(biāo)的獨(dú)立獎(jiǎng)罰。否則，設(shè)想達(dá)成整個(gè)規(guī)劃的成功將變得非常不現(xiàn)實(shí)。有意義的激勵(lì)機(jī)制因而必須面對(duì)如下問(wèn)題：究竟需要激勵(lì)什么？這一問(wèn)題也意味著：激勵(lì)機(jī)制的正確設(shè)計(jì)—基于規(guī)劃結(jié)構(gòu)—比創(chuàng)建績(jī)效計(jì)量指標(biāo)重要得多。目前依然盛行的“績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)癡迷癥”可以休矣。時(shí)下相對(duì)膚淺的績(jī)效運(yùn)動(dòng)亟需灌輸如下理念：規(guī)劃結(jié)構(gòu)的精心設(shè)計(jì)遠(yuǎn)比指標(biāo)重要，尤其應(yīng)注重發(fā)展目標(biāo)趨同性的規(guī)劃結(jié)構(gòu)，以減少目標(biāo)間或任務(wù)間的潛在沖突。如此，績(jī)效激勵(lì)機(jī)制的難題即可得到減輕。

三、配置沖突與分析方法

如果對(duì)“中小學(xué)午餐規(guī)劃”的績(jī)效評(píng)價(jià)表明其管理質(zhì)量很差，是否表明政府應(yīng)削減對(duì)這項(xiàng)規(guī)劃的預(yù)算撥款？答案很可能是否定的。正確的答案甚至恰好相反：管理質(zhì)量越差，越暗示需要更多的撥款。在真實(shí)世界中，類似問(wèn)題很普遍，這是績(jī)效激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)中的另類難題：績(jī)效越好，越應(yīng)獎(jiǎng)罰（包括增加撥款）嗎？績(jī)效越差，越應(yīng)懲罰（包括削減撥款）嗎？配置沖突由此而來(lái)：以績(jī)效為基礎(chǔ)還是以政策優(yōu)先性為基礎(chǔ)？績(jī)效預(yù)算和績(jī)效管理隱含如下信念：資源配置應(yīng)以績(jī)效為基礎(chǔ)，激勵(lì)機(jī)制也是如此。這一信念直接挑戰(zhàn)政策優(yōu)先性概念—在預(yù)算配置中的支配性角色。很少有人意識(shí)到：這個(gè)挑戰(zhàn)在許多情況下是不必要的和不適當(dāng)?shù)摹＿@是因?yàn)?，政策?qū)動(dòng)才是現(xiàn)代預(yù)算制度的靈魂；管理驅(qū)動(dòng)只應(yīng)從屬和輔助政策驅(qū)動(dòng)。易言之，政策驅(qū)動(dòng)要求在確保資源可持續(xù)性和可承受性的前提下，預(yù)算資源的分配應(yīng)充分反映政府政策的優(yōu)先性，即使管理質(zhì)量不能令人滿意也是如此。另一方面，管理質(zhì)量很高的規(guī)劃，只要在政治沒(méi)有吸引力或政策上不具優(yōu)先性，撥款也可能需要削減或停止。適當(dāng)?shù)慕鉀Q方法是將“雙重評(píng)估”概念引入績(jī)效評(píng)價(jià)中。雙重評(píng)價(jià)指一并評(píng)價(jià)管理質(zhì)量和資金需求量。管理質(zhì)量反映績(jī)效，資金需求量反映政策優(yōu)先性。在此基礎(chǔ)上，將規(guī)劃、活動(dòng)或產(chǎn)出區(qū)分為四類組合，并且只應(yīng)將激勵(lì)機(jī)制應(yīng)用于其中的兩類組合：管理質(zhì)量高-資金需求量大，管理質(zhì)量低-資金需求量低。其他兩類組合并不適合績(jī)效激勵(lì)機(jī)制。進(jìn)一步的考慮還有分析方法問(wèn)題。單一的績(jī)效評(píng)價(jià)方法—評(píng)價(jià)實(shí)際值與目標(biāo)值間的偏差—對(duì)于有效激勵(lì)并不充分，除非擴(kuò)展到變化（change）分析、歸因（attribution）分析和貢獻(xiàn)（contribution）分析。歸因分析旨在鑒別和分離規(guī)劃影響—要求分離環(huán)境噪聲；貢獻(xiàn)分析旨在鑒別規(guī)劃影響中的哪些因素對(duì)結(jié)果做出了多大貢獻(xiàn)。舉例來(lái)說(shuō)，在兒童保健規(guī)劃的例子中，兒童體能改善在多大程度上源于兒童保健品、兒童藥品、兒童疫苗的使用。

結(jié)語(yǔ)

在激勵(lì)難題未得到澄清和解決的情況下，將績(jī)效與獎(jiǎng)罰（包括預(yù)算撥款）掛鉤的努力，以及推動(dòng)“全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理”的努力，很可能演變?yōu)橐粓?chǎng)膚淺和高風(fēng)險(xiǎn)的形式主義游戲，無(wú)論主觀意愿多么良好。時(shí)下的中國(guó)，比過(guò)去任何時(shí)候都需要鮮活、有深度的思想來(lái)引導(dǎo)明智的行動(dòng)，這是防范和減少“折騰”的最優(yōu)方法。

作者：王雍君 單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)