全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)踐及思考

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太原市財(cái)政局貫徹落實(shí)黨的關(guān)于“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的要求，以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理機(jī)制創(chuàng)新。幾年來，太原市財(cái)政預(yù)算績效評價工作以構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、高效、誠信的預(yù)算評價體系為目標(biāo)，以預(yù)算績效評價政策辦法制定、中介機(jī)構(gòu)庫、專家?guī)?、監(jiān)督庫、績效評價管理臺賬等“三庫一臺帳”健全完善為關(guān)鍵，統(tǒng)籌安排自評價和重點(diǎn)評價兩類重點(diǎn)不同的評價工作，推進(jìn)按照預(yù)算功能科目、經(jīng)濟(jì)分類科目分類的評價試點(diǎn)工作，注重績效評價結(jié)果的運(yùn)用和信息公開。逐步建立起了“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效考核管理機(jī)制雛形。

一、深刻把握時代新特征新要求，把全面實(shí)施預(yù)算績效管理擺上位

太原市委、市政府高度重視全面實(shí)施預(yù)算績效管理，市委十一屆三次全會、四次全會暨全市經(jīng)濟(jì)工作會議等確定的財(cái)政部門重點(diǎn)牽頭工作任務(wù)及深化改革任務(wù)明確提出要“加快預(yù)算體制改革，扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，推進(jìn)預(yù)算績效管理，將績效管理融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程”。財(cái)政部門各級主要負(fù)責(zé)人親自抓落實(shí)，要求財(cái)政局各預(yù)算資金管理部門，建立預(yù)算績效評價內(nèi)部控制機(jī)制，提高站位，扎實(shí)工作，深化對預(yù)算績效管理重要意義的認(rèn)識，把財(cái)政預(yù)算資金績效管理工作推向全面。要從以下方面找準(zhǔn)方向：第一，要從堅(jiān)定維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想把握全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作；突出以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，圍繞貫徹落實(shí)黨中央方針政策和決策部署，落實(shí)省委省政府、市委市政府重大部署和重點(diǎn)工作安排為方向落實(shí)全面績效管理。第二，要進(jìn)一步細(xì)化量化預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。明確和夯實(shí)政府及預(yù)算部門預(yù)算績效管理的主體責(zé)任；大力推進(jìn)公開透明，不斷強(qiáng)化社會監(jiān)督。第三，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對當(dāng)前財(cái)政支出和預(yù)算管理中存在的支出結(jié)構(gòu)固化、有些資金使用績效不高等突出問題，通過實(shí)施預(yù)算績效管理，推動和促進(jìn)相關(guān)問題的逐步解決，全面提高財(cái)政預(yù)算管理水平和治理能力，提高財(cái)政資金的使用效率。

二、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的主要措施及做法

（一）統(tǒng)一部署，市縣聯(lián)動，加快推進(jìn)全市預(yù)算績效管理改革進(jìn)程

按照太原市人大、市委、市政府及省財(cái)政廳的要求，全市財(cái)政部門在鞏固既有績效管理成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)采取有力措施，加大預(yù)算績效管理推進(jìn)力度，形成全市績效改革“一盤棋”的新局面，主要采取的措施有以下三方面。第一，召開全市預(yù)算績效評價工作部署大會。全市59個預(yù)算部門單位負(fù)責(zé)人和11縣市區(qū)財(cái)政部門負(fù)責(zé)人及預(yù)算績效管理人員參會。對2017年各縣區(qū)績效評價工作進(jìn)行總結(jié)并動員部署2018年績效管理改革。對2017年績效管理考核優(yōu)良的縣區(qū)財(cái)政局予以表揚(yáng)，對開展較緩慢的縣區(qū)點(diǎn)名批評。通過表揚(yáng)先進(jìn)鞭策后進(jìn)，責(zé)任落實(shí)，傳導(dǎo)壓力，促進(jìn)各縣區(qū)全面績效工作積極開展，成效顯著。第二，以省、市兩級黨委、政府都將全面實(shí)施績效管理列為重大改革事項(xiàng)為契機(jī)，全面推動績效管理。以按時向省委督查組13710工作平臺及“耿彥波抓改革臺帳”工作平臺上報(bào)重大改革事項(xiàng)為抓手，全市各縣區(qū)財(cái)政局建立績效管理改革臺帳，完善制度，制定實(shí)施方案等，推動兩級財(cái)政從全面實(shí)施績效管理不斷向廣度、深度推進(jìn)。第三，建立信息溝通機(jī)制。在太原市財(cái)政局局域網(wǎng)建立市級“績效評價專欄”，及時將中央、省、市有關(guān)通知、文件上傳，方便縣區(qū)績效機(jī)構(gòu)及時掌握中央精神和規(guī)定，目標(biāo)明確，信息全面，互動捷便，答疑解難。同時，將兩級財(cái)政部門績效管理專門負(fù)責(zé)人員建群，建立動態(tài)聯(lián)系機(jī)制，隨時交流工作經(jīng)驗(yàn)，分享工作成果和信息。

（二）市級績效管理部門繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)頭羊的作用，引領(lǐng)帶動全市績效管理工作上新臺階

在全方位、全過程、全覆蓋實(shí)施績效管理方面，逐步將績效管理覆蓋四本預(yù)算，并深入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。在政策制定方面，制定《太原市財(cái)政局全面推進(jìn)預(yù)算績效評價的具體辦法》《太原市績效評價專家?guī)旃芾磙k法》《太原市績效評價中介庫管理辦法》等制度；在完善預(yù)算績效管理內(nèi)部控制辦法方面，明確責(zé)任，分工負(fù)責(zé)；在部門單位績效自我評價和監(jiān)督、重點(diǎn)績效評價開展、第三方機(jī)構(gòu)評價等方面都與省財(cái)政廳保持同步，走在了縣區(qū)前面；在編制下年度預(yù)算、重點(diǎn)工程及重大項(xiàng)目預(yù)算決策等方面結(jié)合績效評價的結(jié)果制定決策。

（三）績效評價工作周密部署，扎實(shí)開展，卓有成效，得到省財(cái)政廳、市人大、各預(yù)算單位和部門多方面的高度認(rèn)可

1.全面開展績效自評價工作。太原市財(cái)政局實(shí)現(xiàn)績效自評價全覆蓋?？冃ё栽u價的評價主體是預(yù)算單位和主管部門。年初組織市直全部預(yù)算部門將市級納入2017年部門預(yù)算績效目標(biāo)管理，一般公共預(yù)算項(xiàng)目金額在200萬元（含）以上的項(xiàng)目（剔除補(bǔ)充人員和公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目以及涉密單位經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目）開展績效自評價工作。2018年預(yù)算績效自評價工作共涉及48個預(yù)算部門，258個項(xiàng)目，預(yù)算金額59億元，占年初一般公共預(yù)算100億元的59%。市財(cái)政局對上報(bào)的全部績效自評價報(bào)告在工作組織、績效報(bào)告內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)真實(shí)、績效指標(biāo)細(xì)化、績效評價結(jié)果及資金問效等方面進(jìn)行核查的基礎(chǔ)上，對太原市預(yù)算單位績效自我評價工作組織較好的16個單位通報(bào)表揚(yáng)。通過樹立標(biāo)桿，激勵先進(jìn)，增強(qiáng)預(yù)算單位績效管理的榮譽(yù)感和使命感，也提高了績效管理的意識，對其他單位也有一定的壓力傳導(dǎo)作用。2.重程序，提水準(zhǔn)，提升重點(diǎn)績效評價質(zhì)量。擴(kuò)大重點(diǎn)績效評價范圍，建立評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，削減低效無效資金，提高財(cái)政資金使用效益?？茖W(xué)設(shè)定重點(diǎn)績效評價工作流程，規(guī)范程序使各項(xiàng)工作依法有序開展。主要概括為財(cái)政部門工作的“三個階段”、“五個流程”?！叭齻€階段”即方案制定階段、報(bào)告評審階段、意見反饋及結(jié)果應(yīng)用階段；“五個流程”即制定實(shí)施方案、協(xié)調(diào)對接進(jìn)點(diǎn)和現(xiàn)場查驗(yàn)資料、對績效報(bào)告初稿專家評審和會審、一定范圍內(nèi)公開績效評價信息和結(jié)果、績效評價意見反饋及結(jié)果應(yīng)用”等五個流程。太原市財(cái)政局開展了獨(dú)立、客觀、第三方機(jī)構(gòu)參與評價的重點(diǎn)績效評價工作。2018年績效評價項(xiàng)目從市本級2017年一般公共預(yù)算、基金預(yù)算安排的項(xiàng)目中，涉及市委市政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目或重大民生項(xiàng)目，覆蓋教育、文化、社保、衛(wèi)生、科技、城建、農(nóng)業(yè)、公共安全及PPP項(xiàng)目等，共選擇38個項(xiàng)目，涉及資金62億元，其中太原市財(cái)政預(yù)算評審中心承擔(dān)20個項(xiàng)目，政府采購的中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)18個項(xiàng)目?！叭齻€階段”、“五個流程”的主要做法如下。第一，制定實(shí)施方案。召開重點(diǎn)績效評價工作布置會，同時安排績效評價工作對接進(jìn)點(diǎn)有關(guān)事宜等；對預(yù)算績效評價實(shí)施方案（初稿）在預(yù)算資金的績效目標(biāo)、實(shí)施內(nèi)容、指標(biāo)體系、工作安排等內(nèi)容進(jìn)行專家評審，評價機(jī)構(gòu)完善方案。第二，協(xié)調(diào)安排財(cái)政部門與預(yù)算單位和評價小組進(jìn)點(diǎn)及現(xiàn)場查驗(yàn)工作，并重點(diǎn)抽查。重點(diǎn)抽查評價機(jī)構(gòu)現(xiàn)場查驗(yàn)和社會調(diào)查工作程序，解讀財(cái)政部門績效評價的政策措施，協(xié)調(diào)人大監(jiān)督和審計(jì)檢查各項(xiàng)工作，確?？冃гu價工作正確實(shí)施并提高效率，及時糾正偏差。第三，聘請專家評審“績效評價報(bào)告（初稿）”。專家組主要圍繞績效評價是否按照實(shí)施方案組織開展，績效評價方法選擇是否科學(xué)、合理，評價指標(biāo)體系設(shè)置是否符合實(shí)際情況，績效評價內(nèi)容是否完整等進(jìn)行集中評審，提出問題和改進(jìn)建議，形成專家書面意見，評價機(jī)構(gòu)依此進(jìn)行完善和修改。第四，一定范圍公開績效評價信息和結(jié)果。結(jié)合財(cái)政政策、資金專項(xiàng)管理辦法有關(guān)法規(guī)和制度在一定范圍按法定程序公開績效評價信息。第五，績效評價意見反饋及結(jié)果應(yīng)用。財(cái)政局匯總分析績效報(bào)告，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，按照市人大監(jiān)督管理的具體要求上報(bào)市人大。同時，及時將績效評價結(jié)果批復(fù)到預(yù)算管理部門和單位，監(jiān)督單位采取措施糾正問題，同時為財(cái)政下一年度預(yù)算安排提供依據(jù)和參考。3.全市各縣區(qū)積極開展全面預(yù)算績效管理。各縣區(qū)財(cái)政部門全面樹立績效管理理念，積極行動，各項(xiàng)工作取得一定成效。一是開展培訓(xùn)，提升素質(zhì)。各預(yù)算部門（單位）、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）財(cái)政局組織預(yù)算績效管理專題培訓(xùn)，為下一步預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。二是實(shí)施中期監(jiān)控，加強(qiáng)資金監(jiān)督。綜改示范區(qū)對瀟河園區(qū)土地拆遷補(bǔ)償、扶貧、衛(wèi)生、城中村改造等16個計(jì)劃項(xiàng)目的中期績效實(shí)施監(jiān)控，對績效差、進(jìn)度慢的部分項(xiàng)目預(yù)算及時予以調(diào)整和糾偏。三是開展績效評價，提升資金配置效益。全市11個縣（市）區(qū)，選取社會關(guān)注度高、涉及重大民生的項(xiàng)目，實(shí)施了重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價試點(diǎn)工作。

三、全面實(shí)施績效管理的主要特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)

太原市2017年部門預(yù)算實(shí)現(xiàn)了與績效目標(biāo)同編制、同批復(fù)、同執(zhí)行。預(yù)算編制向規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的目標(biāo)不斷靠近?？冃繕?biāo)申報(bào)、自評價報(bào)告質(zhì)量不斷提高，重點(diǎn)績效評價質(zhì)量提高等工作具有一定的特點(diǎn)并取得了一些經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)如下。

（一）不斷擴(kuò)大績效評價范圍

從只對一般公共預(yù)算績效評價擴(kuò)展到政府性基金預(yù)算試點(diǎn)；由僅對項(xiàng)目預(yù)算評價擴(kuò)大到對部門整體績效評價試點(diǎn)；由全部為事后評價擴(kuò)展到對重大項(xiàng)目、重大決策績效評價試點(diǎn)，如華夏文明園項(xiàng)目；由部門預(yù)算擴(kuò)展到PPP項(xiàng)目績效評價，如晉陽污水廠項(xiàng)目。逐步建立起以績效自評價為主、重點(diǎn)績效評價為輔，第三方機(jī)構(gòu)、專家和社會公眾有序參與的全系列績效評價體系。

（二）全方面實(shí)施績效評價

全市各級財(cái)政部門積極在市、縣區(qū)兩級政府部門全面實(shí)施績效管理，形成全市“一盤棋”局面。

（三）嚴(yán)格規(guī)范要求開展績效評價

對關(guān)鍵內(nèi)容和重點(diǎn)工作提出精細(xì)化目標(biāo)。統(tǒng)一要求，制定績效評價流程，提高了績效評價工作的的科學(xué)性、嚴(yán)密性和效率。

（四）全面爭取人大部門的支持

積極向市人大財(cái)經(jīng)委匯報(bào)工作進(jìn)展，在各個工作環(huán)節(jié)請市人大財(cái)經(jīng)委參與并指導(dǎo)、監(jiān)督績效管理工作。各項(xiàng)工作高起點(diǎn)、嚴(yán)要求，依法、依規(guī)有序開展。

（五）加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作

加強(qiáng)與各級審計(jì)部門、預(yù)算部門單位、業(yè)務(wù)管理部門的協(xié)調(diào)合作，減少摩擦，增加動力，形成合力，保證工作順利進(jìn)行。

四、全面實(shí)施績效管理的設(shè)想和建議

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是財(cái)政機(jī)制創(chuàng)新和政府治理方式的變革。財(cái)政部門要樹立正確的政績觀，要有時不我待的勇氣和功不必在我的績效精神。既不能一哄而上、不分主次和輕重緩急，又不能顧此失彼影響財(cái)政的基礎(chǔ)工作，要做到相得益彰和互相促進(jìn)。要加強(qiáng)與人大部門、審計(jì)部門、政府目標(biāo)責(zé)任制考核等部門的溝通協(xié)調(diào)，形成合力，提高工作成效。同時加大信息公開，擴(kuò)大社會監(jiān)督，使績效評價工作既有內(nèi)部機(jī)制又有外部監(jiān)督。在績效評價過程中我們也發(fā)現(xiàn)一些具體問題，如：績效評價與審計(jì)、檢查或?qū)徍嗽u審的區(qū)別與聯(lián)系績效評價專家水準(zhǔn)的資格如何認(rèn)定，績效評價項(xiàng)目如何分類等等。同時績效評價工作無論是績效目標(biāo)的確定、評價工作實(shí)施及評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)與改革的要求還有很大差距，需要在以下方面不斷探索。

（一）樹立績效理念，完善績效管理環(huán)節(jié)

1.預(yù)算編制和批復(fù)。編制預(yù)算要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，科學(xué)、合理測算，應(yīng)加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，認(rèn)真編制項(xiàng)目績效目標(biāo)。強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，加強(qiáng)績效管理基礎(chǔ)和各環(huán)節(jié)工作，優(yōu)化內(nèi)部控制管理方式方法，深化全過程預(yù)算績效管理改革。2.預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)控。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對主管部門和項(xiàng)目單位資金績效目標(biāo)的監(jiān)督機(jī)制，定期對預(yù)算和績效目標(biāo)執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)控，及時調(diào)整預(yù)算、糾偏、糾錯，提高財(cái)政資金使用效率。3.預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和決算編制。項(xiàng)目單位要及時進(jìn)行績效自評價工作，并且要有詳實(shí)、充分的數(shù)據(jù)等資料和科學(xué)、合理、量化的指標(biāo)體系。將績效自評價報(bào)告作為年度部門決算的一部分上報(bào)主管部門和太原市財(cái)政局。同時，財(cái)政和審計(jì)部門要按比例對自評價報(bào)告進(jìn)行抽查。4.預(yù)算糾偏和完善。財(cái)政部門要及時反饋績效評價結(jié)果，對存在的問題要及時反饋并負(fù)責(zé)督促預(yù)算部門和項(xiàng)目單位定期整改完善。并組織有關(guān)考核部門和審計(jì)單位及時復(fù)查。加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用是加強(qiáng)財(cái)政支出管理、合理配置公共資源、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高資金管理水平和資金使用效益的重要手段。5.信息公開?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，建立公開透明的信息公開渠道，通過網(wǎng)上公示和正式文件通報(bào)形式及時公開績效評價結(jié)果。使“花錢必問效，無效必問責(zé)”逐漸成為機(jī)制。建立“注重績效導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”的預(yù)算管理新機(jī)制，夯實(shí)預(yù)算績效管理責(zé)任主體和主體責(zé)任。

（二）加強(qiáng)績效管理信息化建設(shè)和人才建設(shè)

建立統(tǒng)一預(yù)算和績效管理的平臺體系，突出“層級配套、功能協(xié)調(diào)、覆蓋到位”的要求，使預(yù)算和績效真正成為一體，加快基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、指標(biāo)分類庫、專家分類庫、中介機(jī)構(gòu)分類庫管理和建設(shè)，為全面實(shí)施績效管理提供信息化支撐。加強(qiáng)政府智庫建設(shè)和對咨詢機(jī)構(gòu)的扶持力度，吸引人才，大膽使用人才，培養(yǎng)人才，加強(qiáng)培訓(xùn)提升預(yù)算績效管理人員、專業(yè)機(jī)構(gòu)人員的績效評價專業(yè)水平。

（三）提高預(yù)算績效管理工作層次和質(zhì)量

實(shí)施全面預(yù)算績效管理不是財(cái)政部門一家的事，也不是財(cái)政部門一家能做了、能做好的事，需要市委、市政府、市人大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各部門分工合作，形成合力才能持續(xù)發(fā)力，不斷提高預(yù)算績效管理工作層次和質(zhì)量，推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作再上新臺階。

作者:馬麗敏 單位:太原市財(cái)政局