高等學(xué)校財政預(yù)算績效管理研究
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【摘要】推進(jìn)財政預(yù)算績效管理，是提升高等學(xué)校預(yù)算管理水平、促進(jìn)財政資金的高效使用、提高高等學(xué)校科學(xué)理財水平的重要方式。本文從分析我國當(dāng)前高等學(xué)校財政預(yù)算管理的現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合安徽省與某高等學(xué)校在建立完善財政預(yù)算績效管理體系方面的具體做法，對我國高等學(xué)校財政預(yù)算績效管理進(jìn)行分析研究。
【關(guān)鍵詞】高等學(xué)校；財政預(yù)算；績效管理；現(xiàn)狀；途徑
1引言
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）已經(jīng)躍居世界第二。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會帶來財政收支的大幅增加。黨中央、國務(wù)院歷來十分重視政府預(yù)算管理，要求各級政府繼續(xù)不斷深化預(yù)算體制改革，強化預(yù)算績效管理，提高資金使用效益。黨的多次全會中提出“建立預(yù)算績效評價體系、推行政府績效管理和行政問責(zé)制度、完善政府績效評估制度、推進(jìn)政府績效管理……”[1]等等，這一系列重要論述，都對新時期構(gòu)建預(yù)算管理體系，建設(shè)節(jié)約型政府提出明確要求。經(jīng)過十年多的不斷實踐探索，我國已逐步形成了具有中國特色的預(yù)算績效管理制度體系。教育是國計，也是民生。教育投入是重要的民生支出。近年來，各級政府不斷加大財政教育投入。國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，在2012年首次實現(xiàn)了4%的目標(biāo)，辦學(xué)條件大為改善，教育公平大力推進(jìn)，教育質(zhì)量大幅提升。各級財政部門、教育主管部門和高等學(xué)校，嚴(yán)格按照中央的有關(guān)指示精神，積極推進(jìn)預(yù)算之初績效評價改革試點工作，并取得了一定成效，為進(jìn)一步提升我國高等學(xué)校財務(wù)管理水平，提供科學(xué)、合理的評價依據(jù)[2]。但同時我們也清楚地發(fā)現(xiàn)，高等學(xué)校在預(yù)算管理中仍然存在許多問題和不足，需要我們加以改進(jìn)和完善。因此，在新時期下，研究我國高等學(xué)校財政預(yù)算績效管理，對提升我國高等學(xué)校財務(wù)管理水平，具有很強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。
2我國高等學(xué)校財政預(yù)算管理的現(xiàn)狀
2.1預(yù)算管理意識淡薄，內(nèi)控建設(shè)推進(jìn)緩慢
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（下稱“《規(guī)范》”）已正式施行，作為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的首要控制，便是預(yù)算業(yè)務(wù)控制。但目前我國有些高校領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理認(rèn)識不足，內(nèi)控建設(shè)速度緩慢；有些高校雖然按照預(yù)算管理要求，編制預(yù)算，但在執(zhí)行過程中，“預(yù)算兩張皮”現(xiàn)象還時有發(fā)生；有些高校“重投入，輕產(chǎn)出”，大量的教育經(jīng)費存在使用效率低下的現(xiàn)象；有些高校在預(yù)算執(zhí)行中，存在隨意調(diào)整、更改、追加年初預(yù)算，使預(yù)算成為一張廢紙，預(yù)算剛性要求沒有得到體現(xiàn)；還有些高校內(nèi)部存在爭奪項目經(jīng)費，前期沒有充分考慮項目資金的使用效益，等等[3]。歸根結(jié)底，就是預(yù)算管理制度沒有真正建立與實施，沒有將績效評價納入預(yù)算管理體系中，內(nèi)部控制還沒有發(fā)揮它應(yīng)有的效果。2015年安徽省財政廳、教育廳聯(lián)合《關(guān)于建立以改革和績效為導(dǎo)向的高職院校生均撥款制度的實施意見》，財政教育投入逐年加大，高職院校對資金的需求，也由原來的“項目等錢”變?yōu)楝F(xiàn)在的“錢找項目”，導(dǎo)致很多項目在未經(jīng)科學(xué)論證或論證不充分的情況下，匆匆上馬。
2.2預(yù)算編制粗放，預(yù)算執(zhí)行效率低下
財政部為進(jìn)一步推進(jìn)中期財政規(guī)劃，根據(jù)國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，要求各級預(yù)算單位，從2015年開始編制三年滾動預(yù)算。從目前實施情況來看，效果并不明顯，主要表現(xiàn)為：（1）預(yù)算收入測算不準(zhǔn)，譬如，在編制預(yù)算收入時，有些高校是由財務(wù)部門根據(jù)當(dāng)年在校學(xué)生數(shù)，統(tǒng)一測算非稅收入，而未將學(xué)生考試、培訓(xùn)、房屋出租等收入納入預(yù)算管理，容易形成“賬外賬”，從而導(dǎo)致無法足額收取收入并按時上繳財政；（2）預(yù)算支出管理不當(dāng)，譬如，有些高校是依據(jù)預(yù)算年度的《政府收支分類科目》和《預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目》，基本支出預(yù)算由財務(wù)部門直接按照師生數(shù)和行政人員數(shù)統(tǒng)一分配，項目支出預(yù)算由各部門報送后，根據(jù)學(xué)校當(dāng)年的財力情況，進(jìn)行資金分配，未能將學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展與各部門工作計劃有機統(tǒng)一，導(dǎo)致預(yù)算支出分配不均，容易產(chǎn)生矛盾；（3）預(yù)算執(zhí)行效率不高，譬如，有些高校沒有進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行分析，沒有建立有效溝通機制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏快或偏慢，等等。
2.3預(yù)算績效管理與評價制度不夠完善
教育部辦公廳《關(guān)于印發(fā)<教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）>的通知》第二十二條，明確要求“高校應(yīng)當(dāng)加強預(yù)算績效管理，建立‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用’的全過程預(yù)算績效管理機制”。但目前我國各級財政部門還未開始實行部門預(yù)算支出績效和評價管理，譬如，安徽省財政廳為推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理，提升財政資金使用效率和政府部門管理水平，才從2018年正式開始對納入省級財政所屬預(yù)算單位的部門預(yù)算安排的所有項目支出預(yù)算開展績效自評工作，確保績效自評覆蓋率達(dá)到100%；各級教育主管部門，也未針對高校教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)律，設(shè)計出符合高等教育行業(yè)特色的預(yù)算績效管理與評價制度，還僅僅停留在省級政府部門預(yù)算層面，譬如，在一級指標(biāo)和二級指標(biāo)的設(shè)計上面，具有明顯的政府部門預(yù)算考核評價特點，在《安徽省財政廳關(guān)于開展2017年省級項目支出績效自評工作的通知》（財績【2017】1302號）文件的附表《項目支出績效自評表》中，我們發(fā)現(xiàn)績效指標(biāo)主要分為產(chǎn)出指標(biāo)（50分，包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)、成本指標(biāo)等）、效益指標(biāo)（30分，包括經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)等）、滿意度指標(biāo)（20分，包括服務(wù)對象滿意度指標(biāo)等）；各高校沒有將預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果與校內(nèi)各部門的年度考核相掛鉤，沒有將績效管理與預(yù)算管理做到有效整合，沒有建立容易操作的績效考評指標(biāo)體系，考評責(zé)任、獎懲制度不夠明確，沒有形成切實有效的績效評價工作機制，從而影響了高校預(yù)算績效管理的發(fā)展【3】。
2.4預(yù)算全過程管理力度不夠
目前我國高等學(xué)校預(yù)算編制部門歸口于財務(wù)部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督校內(nèi)各單位預(yù)算的執(zhí)行，并對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行事中和事后的監(jiān)督檢查。而高校在預(yù)算執(zhí)行過程中，相應(yīng)的監(jiān)管部門并沒有做到實時監(jiān)管，譬如，財政部門和教育主管部門，對高校財政預(yù)算績效管理缺乏有效監(jiān)督，各類社會中介機構(gòu)（會計師事務(wù)所）參與財政預(yù)算績效管理的積極性不高，內(nèi)、外部審計部門對財政預(yù)算績效管理也缺乏科學(xué)合理的評價準(zhǔn)則，有時還會存在主觀臆斷情況。這些情況不能如實反映預(yù)算執(zhí)行的效率，還會導(dǎo)致預(yù)算資金在缺乏約束的考核環(huán)境下隨意使用，偏離預(yù)算的原定用途[4]。
3完善高等學(xué)校財政預(yù)算績效管理的途徑
3.1加快高校內(nèi)部控制建設(shè)
高等學(xué)校內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)“以預(yù)算管理為主線、以資金管理為核心”，做到突出重點。高等學(xué)校預(yù)算必須覆蓋所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，而所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)也都必須以預(yù)算為前提。圍繞預(yù)算管理建立內(nèi)部控制體系，有助于帶動政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目等所有涉及經(jīng)濟(jì)行為領(lǐng)域的內(nèi)部控制的改善，從而提高資金的使用效率，促進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展。某高校的具體做法是結(jié)合本校事業(yè)發(fā)展的特點，當(dāng)年組織開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作,確定單位主要經(jīng)濟(jì)活動的管理結(jié)構(gòu),對照內(nèi)控規(guī)范和相關(guān)法律法規(guī)的要求,全面梳理單位層面和業(yè)務(wù)層面的相關(guān)業(yè)務(wù)流程,找出風(fēng)險點,并采取控制措施,進(jìn)行內(nèi)控設(shè)計，并組織實施。次年初，學(xué)校邀請具有資質(zhì)的會計師事務(wù)所與學(xué)校內(nèi)部審計部門，共同組織對內(nèi)控實施情況進(jìn)行評價，并出具評價報告。學(xué)校根據(jù)評價報告提出的建議和意見，對內(nèi)控建設(shè)中存在的問題進(jìn)行修正，從而完善內(nèi)部各項制度的建設(shè)與執(zhí)行,使各項業(yè)務(wù)工作得到有效控制、相互監(jiān)督,為提高依法治校、科學(xué)理財水平,提供制度保障。
3.2構(gòu)建高校“兩會”聯(lián)動機制
所謂“兩會”，即指高等學(xué)校的校長辦公會和預(yù)算管理委員會。通過明確“兩會”的責(zé)任，可以使預(yù)算編制工作能在一個有序地環(huán)境中規(guī)范操作。某高校的具體做法是，成立由校長擔(dān)任組長，總會計師擔(dān)任副組長的預(yù)算管理委員會，其成員涵蓋了工會主席、財務(wù)領(lǐng)域?qū)＜摇⒙毚鷷怼⑾嚓P(guān)職能部門（教學(xué)、科研、后勤、行政）負(fù)責(zé)人等，負(fù)責(zé)績效預(yù)算的具體工作。具體負(fù)責(zé)審議預(yù)算管理有關(guān)制度和規(guī)定；審議和確定預(yù)算總體目標(biāo)，提出預(yù)算編制的方針和程序；審議學(xué)院整體預(yù)算方案和校內(nèi)各單位的預(yù)算草案；在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中，對各單位發(fā)生的分歧和問題予以必要的協(xié)調(diào)；將經(jīng)審查過的預(yù)算提交學(xué)校黨委會，通過后，下達(dá)正式預(yù)算；審議預(yù)算報告，在認(rèn)真分析、研究的基礎(chǔ)上提出改善建議；制訂績效預(yù)算的方案，建立預(yù)算績效評價體系并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算管理委員會通過對校內(nèi)各部門報來的預(yù)算，結(jié)合當(dāng)年學(xué)校財力情況，進(jìn)行可行性論證，對項目支出預(yù)算的預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行重點審查，匯總后提交校長辦公會進(jìn)行討論。校長辦公會負(fù)責(zé)批準(zhǔn)預(yù)算績效方案，并要求各部門結(jié)合年度工作計劃（或項目實施計劃）合理安排預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度[5]。通過“兩會”之間的聯(lián)動，從源頭上對規(guī)范高等學(xué)校預(yù)算績效管理的制度構(gòu)建，能起到積極作用。
3.3精細(xì)編制年度預(yù)算
由于存在預(yù)算編制粗放，預(yù)算執(zhí)行效率低下，導(dǎo)致預(yù)算編制和執(zhí)行易脫節(jié)的現(xiàn)象，高校應(yīng)當(dāng)精細(xì)編制各年度預(yù)算。某高校的具體做法是，采用“二上二下”的預(yù)算編制原則，在編制年度預(yù)算前，由二級部門報送預(yù)算年度的資金支出安排情況，由財務(wù)部門匯總后報校預(yù)算管理委員會，校預(yù)算管理委員會對各個二級部門上報的資金支出安排情況進(jìn)行可行性分析論證，形成總的預(yù)算盤子；再由財務(wù)部門將各部門的預(yù)算控制數(shù)下發(fā)，由各部門根據(jù)預(yù)算年度工作計劃，對支出進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，最后上報財務(wù)部門，財務(wù)部門將匯總數(shù)據(jù)報校長辦公會討論通過后上報教育主管部門和財政部門，這樣的預(yù)算才能更加符合實際，同時也便于執(zhí)行。
3.4構(gòu)建符合高校行業(yè)特點的預(yù)算績效評價體系
教育主管部門應(yīng)當(dāng)積極與財政部門做好溝通，根據(jù)高校特殊行業(yè)的特點。從預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)計、預(yù)算績效指標(biāo)的確定、預(yù)算績效考核的標(biāo)準(zhǔn)，制定相關(guān)制度，形成一整套容易操作預(yù)算績效評價體系，確保有章可循,實現(xiàn)制度的績效化；各高校應(yīng)該根據(jù)本校實際情況，通過日常實踐，分別從部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的各方面，設(shè)立相應(yīng)指標(biāo)，設(shè)計考核標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立符合本校特點的績效評價和考核獎懲制度。這里我們可以借鑒《我國高等學(xué)校預(yù)算績效評價指標(biāo)及指標(biāo)說明》[6]，將預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置為五級指標(biāo)，并下設(shè)學(xué)生生均設(shè)備費、教職工人均獲取經(jīng)費額、教師人均科研經(jīng)費、預(yù)算支出完成率等等一系列指標(biāo)，使之量化細(xì)化，便于對績效預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評價，從而更好地為領(lǐng)導(dǎo)謀劃高校今后發(fā)展，做好數(shù)據(jù)參考。也可以通過采用定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合的方式，定性指標(biāo)根據(jù)指標(biāo)完成情況可分為達(dá)成預(yù)期指標(biāo)【100-80%（含）】、部分達(dá)成預(yù)期指標(biāo)并具有一定效果【80-60%（含）】、未達(dá)成預(yù)期指標(biāo)且效果較差【60-0%（含）】三類，對未完成原因要及時進(jìn)行分析，說明偏離目標(biāo)、不能完成目標(biāo)的原因，提出改進(jìn)措施。另外，各高校還應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)目己霜剳椭贫龋ㄟ^對預(yù)算從編制到執(zhí)行，利用“事前-事中-事后”等多方面進(jìn)行綜合評價，將各部門預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果與部門年度考核、職稱晉升、職務(wù)升遷等相掛鉤，對績優(yōu)部門責(zé)任人給予獎勵，績差部門負(fù)責(zé)人給予一定的懲罰，同時適當(dāng)縮減下一年度部門預(yù)算，不斷增強全員參與的積極性和創(chuàng)造性。
3.5構(gòu)建全社會共同參與的財政預(yù)算績效管理監(jiān)督機制
為了加強對財政預(yù)算績效管理的有效監(jiān)督，各級財政部門應(yīng)當(dāng)制定預(yù)算績效管理有關(guān)制度，負(fù)責(zé)組織預(yù)算績效管理工作；社會中介機構(gòu)作為獨立第三方，擁有大批的專業(yè)人才，能夠為高校預(yù)算績效管理提供經(jīng)驗和理論實踐支持，也能客觀公正的評價高校預(yù)算績效管理；內(nèi)部審計部門是預(yù)算績效管理的內(nèi)部管理重要力量，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計的專業(yè)力量，加強對高等學(xué)校內(nèi)部各職能部門和院、系的預(yù)算業(yè)務(wù)的日常監(jiān)督，建立以審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門為主體的內(nèi)部監(jiān)督機制，推動高等學(xué)校審計工作常態(tài)化建設(shè)，譬如，安徽省教育廳于2016年開始，每年一次的預(yù)算執(zhí)行與財務(wù)收支審計。高等學(xué)校還應(yīng)成立由相關(guān)專家組成的預(yù)算績效考核工作小組，對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評價，并根據(jù)評價結(jié)果，督促有關(guān)部門對存在的問題及時整改，不斷提升高校自身的預(yù)算管理水平。只有全社會共同參與，加強對高校預(yù)算績效管理指導(dǎo)和監(jiān)督，才能提高高校預(yù)算績效管理的公正性和權(quán)威性。
4結(jié)語
近年來，隨著我國高等教育改革發(fā)展的不斷深入，高校資金來源多元化、多樣化現(xiàn)象已日趨明顯。因此，在新形勢下，高校實施預(yù)算績效管理具有十分重要的意義。但我們也要清醒的認(rèn)識到，預(yù)算績效管理是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是一朝一夕所能完成的，同時，預(yù)算績效管理目前在我國高校中還沒有全面推行，仍處于理論研究階段。為此，需要我們財務(wù)工作者，能在日常的財務(wù)管理中加以提煉和總結(jié)，從而推動高校健康、和諧且穩(wěn)定地發(fā)展。
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作者：王奇 單位：安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院監(jiān)察審計處
