公共建筑節能經濟激勵思路

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我國的建筑節能從提出距今有二十多年的時間，實踐證明，強制性的建筑節能政策，難以調動各節能主體的積極性，從而導致隱形的、附加的浪費。而經濟激勵政策由于具有自愿性、鼓勵性等特點，能有效地推進建筑節能。當前，我國在建筑節能領域的經濟激勵政策還不完善，不利于建筑節能工作的開展。公共建筑相對居住建筑而言，更具有示范效應和社會影響力，同時，公共建筑產權結構較單一，節能潛力巨大，節能組織實施起來相對容易，單獨將公共建筑作為研究對象，提出合理的經濟激勵政策，將有效推進建筑節能工作的開展。

一、公共建筑節能領域的市場失靈現象

公共建筑節能領域內的市場失靈主要由兩個因素形成，一是建筑節能具有外部性;二是建筑節能領域內各主體之間的信息不對稱。福利經濟學認為，當生產者從事一種影響他人福利，而對這種影響既不付報酬又得不到報酬的經濟活動時，就產生了外部性。〔1〕外部性會導致市場資源配置低效或無效的情況，也就是市場失靈。公共建筑節能領域具有正外部性，這種正外部性導致公共建筑節能供給量不足或者能效不高，在完全市場機制的作用下，自由資源配置帶來的私人生產活動水平沒達到社會要求的水平，無法實現帕累托最優狀態。要解決這個問題，經濟學家科斯認為可以通過私人協商和產權的界定來實現，而事實上，由于享受建筑節能所帶來的外部收益的個體太多，談判方式、交易成本等都會影響資源配置，這兩種方式的具體操作性都不太現實。這時必須通過政府的經濟激勵政策，引導和約束開發商及業主的行為，平衡市場配置資源的不均衡性，讓各主體在利己和利他的雙重動機驅使下，共同實現個人和社會目標。這類似于經濟學家庇古所提出的庇古津貼方案，通過補貼促進生產者進一步從事具有外部性的經濟活動，從而提高整個社會的福利水平。公共建筑節能領域內信息不對稱的市場失靈主要體現在三個方面:一是節能建筑的品質無法從外觀直接體現，消費者無法真正了解產品的性能，消費者的能效購買量總是在尋求一個最高的性價比，而不是隨著價格的減少而增加或者隨著價格的增加而減少。當產品價格和建筑能效的比值在某一特定價格下達到最大時，價格再下降或上升，性價比都將隨之下降，存在帕累托改進的余地，這導致高品質的節能建筑無法占有市場;二是節能建筑新產品、新技術、新理念等因為信息不對稱，無法順暢地在使用者和設計者之間傳遞，導致新技術和產品的應用滯后，節能產業難以快速形成。三是政府對建筑節能市場被監管方的信息掌握不全，部分建筑節能產品供應商缺乏職業道德提供虛假建筑能效信息，市場上以次充好的情況時有發生，而且政府無法全面掌握建筑節能市場的真實反饋信息，也將影響政策的制定和實施。理論上講，解決信息不對稱問題可以通過信息持有者將有效信息公開，實現完全共享，或者加強信息需求方的信息辨別能力，通過第三方機構強行實現生產者和消費者之間的信息溝通等，但這些方式都需要一定的成本投入，依靠市場難以自發地實現。所以，客觀上來說，政府必須通過積極的經濟政策介入解決建筑節能領域內的信息不對稱問題。

二、我國公共建筑節能經濟激勵政策存在的問題

我國自1986年開展建筑節能工作以來，逐步建立包括法律、法規、規范性文件以及技術標準等政策體系，有力推動了公共建筑節能的發展，總體看，強制性干預多于經濟激勵，存在以下問題:

1．公共建筑節能經濟激勵政策形式單一

在公共建筑節能領域內，我國的經濟激勵政策主要采用的是財政補貼的方式，而稅收優惠和貼息貸款使用較少，貼息貸款目前只用于公共建筑監管體系建設的示范試點工程中，經濟激勵的方式比較單一。〔2〕財政資金可以補貼投資者、生產者或者消費者，我國當前主要采用的是補貼投資者，投資補貼有利于建設監管體系，但對體系建成后的節能運行管理激勵作用不明顯。我國沒有建立專門的節能基金，也沒有征收相應的能源稅，資金主要來源于政府財政撥款，渠道單一，這種激勵方式對政府預算是一種很大的消耗，不是公共建筑節能的長久之策。此外，我國公共建筑節能的經濟激勵政策大部分是近幾年才建立的，大多停留在宏觀的法律法規層面，可操作性不強。

2．公共建筑節能經濟激勵政策缺乏層次

公共建筑節能涉及的主體包括中央和地方政府、房地產開發商、設計施工單位、業主、物業管理公司、節能服務公司，材料與設備供應廠商及科研機構等，各主體所處的層次不同，直接或間接地從節能建筑中獲取的利益不同，有效的激勵應該是針對不同的主體，從各自的利益出發設計激勵內容，但當前的激勵政策主要是由中央層面出發的，地方性的經濟激勵政策很少，以公共建筑的節能改造為例，中央對大型公共建筑的節能改造示范有專項的資金支持，全國只有山西和內蒙等少部分省市出臺了配套資金的比例，大部分省市配套不足或者完全靠中央財政推動，由于缺乏地方的多層次激勵，無法形成將高層的微小政策變動向下逐步放大的“蝴蝶效應”，公共建筑節能改造發展非常緩慢。而且建筑節能市場發展初期、中期和成熟期，應根據各自的階段特點實施相應的經濟激勵政策。在市場發展初期，主要以懲罰和限制性政策為主，以保證市場向著高一級過渡。隨著節能交易市場的發展，激勵政策應成為主導，當市場達到成熟后，政府對主體的激勵要逐漸弱化，發揮市場對節能產品和技術的資源配置作用，目前我國的激勵政策從時間和空間軸的角度考量還不夠。

3．公共建筑節能激勵政策正負力度不夠

公共建筑節能領域的激勵政策既包括正向激勵，如財政補貼、稅收減免、價格優惠、貼息貸款等，也包括負向激勵，如強制性干預、排污費征收、能源稅等。在我國由于資金缺口比較大，正向激勵不夠，以公共建筑的節能改造為例，我國對所有既有建筑的節能改造每年的財政補貼為40億人民幣左右，分攤到大型公共建筑節能改造的財政補貼只有2.6億左右，這對龐大的既有公共建筑面積來說，激勵力度很小，無法調動業主的積極性。同時，我國對公共建筑節能的限制性政策也比較缺乏。如2008年頒布的《公共機構節能條例》要求公共機構對能源實行計量、監測和報告制度，但是對具體的節能目標沒有要求;公共機構的能耗超出定額的，要向本級人民政府機關事務管理機構作出說明，但具體限制性措施沒有，導致公共建筑機構推進節能的積極性不強。特別是政府機關辦公建筑，由于此類公共建筑為政府全額撥款，能源費用不與部門利益關聯，超額用能幾乎沒有限制性政策約束，不利于公共建筑節能的推行。

4．公共建筑節能激勵政策配套措施不全

經濟激勵政策的執行有賴于建筑節能服務市場、能源價格機制、能源評估審計體系等配套措施的健全，而目前我國的這些配套措施都還不夠完善。公共建筑領域內的超額用電定價機制尚未形成，峰谷用電差價不明顯，能源超定額加價制度進展緩慢。同時，能源審計沒有嚴格執行，建筑節能量的評估體系還不完善，在具體的節能改造案例中，節能服務公司和公共建筑業主在最終節能量的評估上存在分歧，節能服務公司利益無法得到有效保證，從而發展緩慢。發達國家節能經濟激勵政策的推行都依賴于節能服務市場的發展，而我國公共建筑節能服務市場還尚未形成，這極大地阻礙了既有經濟激勵政策的推行。

三、公共建筑節能主要經濟激勵政策建議

經濟激勵政策的設計原則是將個體行為活動的外部影響核算到經濟成本中，政府運用經濟手段調整公共建筑節能各主體的利益關系，獎勵正外部性活動，限制負外部性行為，把公共建筑節能主體的短期個體利益和全社會的共同長期利益結合起來，政策的核心理念是賦予公共建筑節能主體自主選擇最優成本實現最高能效的消費行為。

1．確立不同層次的激勵目標和對象

我國建筑節能工作起步較晚，公共建筑節能更是在2005年后才有相應的法規，公眾對公共建筑節能的認識還不到位。因此，提高公眾意識應作為公共建筑節能的短期激勵目標，努力把潛在的公共建筑節能需要轉化為現實的節能需求;長期的激勵目標是，在大量釋放的節能需求基礎上，建立公共建筑節能服務體系，培育和規范節能市場，通過稅收、補貼、貸款等經濟激勵手段，激勵各節能主體開展節能改造，推動公共建筑節能長效機制的建立。在公共建筑節能領域，每一種激勵政策都應有具體的激勵對象，在設計激勵政策的時候，應根據公共建筑各主體的經濟行為特征，制定相應的激勵政策內容，形成政策合力，實現激勵相容。激勵政策應該包括中央政府對地方政府的激勵，地方政府對業主的激勵、業主對公共建筑節能運行管理者的激勵、業主對公共建筑用戶的激勵等。

2．完善公共建筑節能稅收優惠政策

稅收優惠政策就是利用各種優惠規定，實現稅收的豁免或減少，達到刺激投資增長和降低資本成本的目的，從而影響消費者行為。我國目前實施的建筑節能稅收優惠政策主要包括固定資產投資方向調節稅、增值稅和所得稅等，總體來說形式比較簡單，針對性不強，激勵程度不高。因此，可以借鑒一些國家征收能源消費稅，調節公共建筑的能源消費結構，促進可再生能源在建筑中的規模化應用。改革城市維護建設稅的征收，可以將城市維護建設稅同能源消費掛鉤，單獨征收，作為城市公共建筑的節能投資資金來源。對建筑節能產品供應商所得稅和建筑節能產品的流轉稅實行優惠，從而鼓勵建筑節能產品的生產。

3．設立針對建筑節能的專項基金

我國省級政府都建立了節能專項資金，資金的使用范圍包括工業節能、建筑節能和交通節能三個領域，但這三個領域的資金使用比例沒有進行嚴格的劃分，導致部分省份用于建筑節能的基金比例非常低，不符合建筑領域對節能的貢獻率。建議對各級政府的節能專項資金進行劃分，建立建筑節能專項資金，發揮建筑節能專項資金的杠桿作用，調動公共建筑節能各主體的積極性，通過財政激勵，建立良好的市場機制。在建筑節能的前期階段，專項資金應向節能宣傳教育、試點示范、節能新材料、新技術研發和基礎理論研究傾斜，在中期階段，建筑節能專項資金應主要用于補貼公共建筑的節能改造，維護公共建筑節能市場機制。同時要多渠道吸收社會資金，彌補政府財政撥款的有限性，進一步充實建筑節能專項基金。〔3〕

4．創新公共建筑節能投融資政策

在大多數公共建筑中，通常由建筑開發商提供能源設備，而建筑使用者負責繳納能源費，這種結構性原因導致雙方都不愿意為節能改造投資。這個時候需要銀行等金融機構的支持，但節能改造項目涉及方案設計、專用設備采購、安裝、運行管理等多個方面，銀行對技術經濟方面的情況不了解，對預期的節能投資收益不清楚，節能項目的融資申請難以被置于優先考慮的地位。國家應鼓勵金融機構根據公共建筑節能的融資需求特點，拓寬擔保產品的范圍，創新信貸產品，成立專門的建筑節能融資機構或擔保基金〔4〕，簡化融資申請審批程序，克服金融機構在節能技術及收益方面的信息障礙，實行商業化的運作體系，普及建筑節能項目。

5．建立多方位的激勵政策配套措施

首先，建立階梯能源價格體系。能源價格杠桿是有效的經濟激勵措施之一，它可以具體體現節能效益，從而刺激業主進行建筑節能的意愿。將能源階梯價格作為經濟調節手段，建立用能定額制度和超定額加價制度等能源價格機制，通過超定額加價收取的能源費用，可以抽取一定的比例補充到建筑節能專項資金中，用于支持公共建筑節能的改造。其次，健全信息服務機制。當前我國節能建筑產品的能效具體是多少沒有可靠的消息公布，公共建筑節能改造后的具體收益也缺乏可衡量的標準。政府應積極推行公共建筑的能效測評標識，讓購買者對能效信息了解起來更便捷，政府還要致力于建立較權威的第三方評估檢測機構，對建筑產品的實際能效和節能改造后的收益進行科學評估，消除消費者的信息盲區，從而解決公共建筑節能市場信息不對稱問題。同時，還應當宣傳普及建筑節能知識，建立建筑能效標識體系，讓公眾對建筑節能產品、材料、技術及效果等有充分的了解。建立公共建筑能源審計體系，把能源審計作為工程審計的內容之一，以促進公共建筑節能。

作者：王莉 楊繼瑞 孫建華 單位：西南財經大學