建筑節能財稅政策分析

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一、引言

隨著能源危機和環境污染的日益嚴重，各國對能源節約和環境保護的重視程度不斷加強。從20世紀70年代提出建筑節能至今，建筑節能逐漸由消極轉向積極，即由主要強調在建筑使用中節約能源（energysaving）逐步發展為強調提高建筑中的能源使用效率（energyefficiency）。我國城鎮化進程的加速和居民消費結構的轉型，使得我國建筑能耗占社會總能耗比重逐步上升。一方面，我國新增建筑數量巨大，每年新完工的建筑面積高達16至20億平方米，幾乎比發達國家每年完成建筑面積的總和還要多（蘇明等，2011）[1]；另一方面，我國建筑能源使用效率低，存在巨大浪費，建筑節能面臨嚴峻挑戰。從1986年開始實行建筑節能以來，國家已經頒布了《民用建筑節能條例》《關于加快推動我國綠色建筑發展的實施意見》《“十二五”建筑節能專項規劃》等政策法規，以推動建筑節能工作的開展。但是，由于節能本身具有的外部性及高投入等原因，加之我國普通民眾的節能意識不強，國家的相關政策還未充分發揮引導作用。因此，需要政府制定完善的財稅政策加以引導，以實現我國建筑節能的目標和經濟社會能源環境可持續發展戰略。

二、我國建筑節能存在的問題

經過三十多年的發展，我國在建筑節能的某些領域取得了一定的成就，但由于起步晚，技術相對落后，依然存在眾多問題。

（一）能耗高且能耗強度大

能耗高是指建筑能耗占我國總能源消耗的比重高，能耗強度大是指單位建筑的能源消耗高。靜態看，目前我國既有城鄉建筑面積約為400億平方米，其中的節能建筑面積只有3.2億平方米，不到總量的1%。截至到2013年末，我國95%以上建筑是高耗能建筑，建筑能耗達到10.5～11.28億噸，占全社會終端能耗總量的近1/3[2]。與普通住宅相比，大型公共建筑由于外表華麗、大量使用中央空調而消耗更多能源并且排放大量溫室氣體，僅建筑用能所產生的溫室氣體就占溫室氣體排放總量的25%[3]。而且，很多地區的建筑片面追求造型標新立異、建筑空間大，完全忽視能源消耗，成為建筑能耗高且能耗強度大的推手。動態看，我國目前處于建設鼎盛時期，如果按照每年新增16至20億平方米的發展速度估計，到2020年全國高能耗建筑面積將會突破700億平方米[4]。而且，隨著城鎮化進程的加快、城鎮化水平的提高，建筑規模和建筑能耗總量還將繼續高速增長，建筑將成為最主要的用能增長點。

（二）技術落后且浪費嚴重

相比于發達國家，我國建筑節能起步晚，技術水平相對落后。目前，我國北方城市已普及集中供熱采暖設備，但由于技術有限，能源在轉化和運輸過程中造成大量流失和浪費，而且余熱利用也不充分。例如，有些地方供熱溫度過高，用戶開窗散熱導致熱量浪費；有些建筑已經實施了節能改造，但由于分戶計量沒有普遍推行，導致熱能大量閑置。歐洲許多國家住宅的實際采暖已普遍達到每平方米每年耗能6升柴油，這一數字換算為標準煤，大約相當于8.57公斤。在我國，達到節能50%的建筑，每平方米的采暖耗能至少也要達到12.5公斤標準煤，約為歐洲國家的1.5倍[4]。

（三）建筑能源消耗的主要是不可再生資源

隨著人們對建筑舒適度要求的提高，使用的家用電器的品種越來越多，使用時間也越來越長，建筑能耗的提高是一個必然。但是，目前我國能源消費的結構是煤炭占一次能源消費總量的近70%，可再生能源占終端能源消費的比重為13%。因而，建筑能源消耗的主要是煤、石油、天然氣等不可再生資源。我國目前在建筑領域中，對可再生能源利用最多最成熟的技術是太陽能熱水器。雖然國家2012年末鼓勵分布式發電，但目前家庭能夠申請成功的多是知悉該領域情況的專家或愛好者，普通居民受技術、資金甚至沒有屋頂擱置太陽能板的限制，申請的很少，總體發電量還微乎其微。

三、我國建筑節能存在問題的原因

（一）經濟原因

建筑節能既有利于環境保護，也有助于提高個人居住舒適程度。但是，開發節能建筑和節能產品的投資較大，出于經濟利益驅使，單純依靠開發商和消費者的自發行為促進建筑節能的發展是不現實的，必須依靠國家相關政策的支持。我國節能工作尚處于起步階段，中央政府和地方政府鼓勵建筑節能的政策本來就不多，實質性的鼓勵政策就更少了。對于既有建筑的節能改造即“穿靴戴帽”，以及對供熱系統的節能改造，都需要大量的資金投入。對于高耗能的家用電器，能效為一級的往往價格高出普通產品很多，節能家電補貼給居民帶來的實惠趕不上其他廠家的一個優惠活動，用戶往往從成本考慮放棄選擇能效高的產品。

（二）管理原因

《中華人民共和國節約能源法》和《中華人民共和國建筑法》是目前我國關于建筑節能領域的兩部大法，但前者所涉及的建筑節能領域有限，后者在節能方面的規定甚少，因而建筑節能工作基本依靠上級的紅頭文件以及行政性考核來推動。雖然我國已初步形成了民用建筑節能標準體系，但在法律層面上還未能形成強制性的條文，致使許多不符合節能標準的建筑充斥市場。從管理層面來看，建筑節能涉及部門眾多，管理分散，難以形成合力。長期以來，我國建筑節能缺乏強有力的管理機構，建設部雖然已經成立了建筑節能協調領導小組，也設置了專門的辦公室協調建筑節能，但建筑節能的綜合性強，很多地方缺乏協調能力強的綜合性建筑節能管理機構，導致建筑節能工作進展緩慢。

（三）其他原因

談到節能，多數人認為是政府的事。由于過去唯GDP論，地方政府單純注重經濟的增長，未將節能工作當成一項日常重要工作來抓，更缺乏對節能技術研發的強有力支持。改革開放已經三十多年，各種建筑在我國如雨后春筍般遍地而生，但能耗標準基本沒有什么大的變化，能耗高能效低就不足為怪了。節能行動實實在在是每一個人的事，但長期以來普通民眾也沒有對節能的重要性和緊迫性形成基本的認識，對節能建筑和產品的了解不夠。此外，我國房價長期上漲，相對于高企的房屋價格，家庭用能的定價比較低，多數老百姓對建筑能耗的問題根本不關心，對建筑節能的有關規范、規定也不了解。

四、我國建筑節能的財稅政策分析

（一）我國建筑節能的稅收政策

1.固定資產投資調節稅政策。《中華人民共和國固定資產投資方向調節稅暫行條例》（1991）規定，對投資北方節能住宅的，其固定資產投資方向調節稅的稅率為零；投資一般性住宅建設的，實行5%的稅率；若用公款修建高標準、別墅式住宅的，按30%的稅率征收調節稅。1993年，又對北方節能住宅的標準做出了明確規定。受亞洲金融危機的影響，1999年國家為鼓勵投資以擴大內需，下發了《關于暫停征收固定資產投資方向調節稅的通知》（財稅字[1999]299號），決定自2000年1月1日起暫停征收固定資產投資方向調節稅。

2.增值稅政策。《關于對部分資源綜合利用產品免征增值稅的通知》財稅字[1995]44號文件和《關于部分資源綜合利用及其他產品增值稅政策問題的通知（財稅[2001]198號）規定，企業生產的建材產品，若原料中摻有不低于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰以及燒煤鍋爐的爐底渣（不包括高爐水渣），給予免征增值稅和即征即退增值稅的優惠。《關于調整完善資源綜合利用產品及勞務增值稅政策的通知》（財稅[2011]115號）規定，企業銷售自己生產的、以建（構）筑廢物、煤矸石為原料的建筑砂石骨料，免征增值稅。同時，國家對新型墻體材料產品也給予了一定的增值稅優惠。財稅[2001]198號文件以及《關于部分資源綜合利用及其他產品增值稅政策的補充通知》》（財稅[2004]25號）對一些新型墻體材料產品，給予增值稅減半征收的政策。對于西部地區的一些生產企業，其新型墻體材料產品不達標的，在享受增值稅減半優惠政策的問題上，也給予適當放寬。但是，上述政策目前已經進行了調整。《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》（財稅[2008]156號）嚴格了享受增值稅優惠的條件，上述30%調整為60%，而且對上述免征增值稅或即征即退的優惠變成了即征即退50%的增值稅政策。

3.所得稅政策。建筑節能的所得稅政策主要分散在節能節水設備、資源綜合利用所得稅優惠條款中。《中華人民共和國企業所得稅法》（2007）規定，從2008年1月1日起，符合條件的企業，從事環境保護、節能節水項目取得的所得，實行三年免征三年減半征收的所得稅優惠政策。對企業綜合利用資源生產的部分建筑材料，減按90%計算應納稅所得額。對企業購置的節能專用設備的投資，可對投資額的10%進行所得稅抵免。對于發展相對落后的西部地區，國家對此也給予了一定的政策傾斜。2001年財政部、國家稅務總局、海關總署的《關于西部大開發稅收優惠政策問題的通知》規定，對設在西部地區國家鼓勵類產業的內資企業和外商投資企業，在2001年至2010年期間，減按15％的稅率征收企業所得稅。

（二）我國建筑節能的財政政策

1.專項基金政策。國家的專項基金的政策主要是針對新型墻體材料的。早在1992年，國務院就提出了增加新型墻體材料生產企業的技術改造專項貸款。2002年國家了《新型墻體材料專項基金征收和使用管理辦法》，2007年國家了《新型墻體材料專項基金征收使用管理辦法》，二者均對新型墻體專項基金的使用做出了明確規定。《關于新建居住建筑嚴格執行節能設計標準的通知》（建科[2005]55號）和《關于發展節能省地型住宅和公共建筑的指導意見》（建科[2005]78號），對墻改專項基金支持節能省地建筑工作提出了要求。2007年，國家印發《財政部關于印發國家機關辦公建筑和大型公共建筑節能專項資金管理暫行辦法的通知》（財教[2007]558號）及《關于加強國家機關辦公建筑和大型公共建筑節能管理工作的實施意見》，對以節能專項資金方式支持國家機關辦公建筑和大型公共建筑節能工作做了有關規定。

2.財政補貼和貼息政策。2009年，財政部和國家發改委聯合下發了《關于開展節能惠民工程的通知》，對部分節能產品的消費者實施間接財政補貼。具體辦法是，中央財政對高效節能產品生產企業給予補助，生產企業按享受補助后的價格銷售，并最終讓消費者受益。為鼓勵能源消費結構的改善，國家出臺了《可再生能源發展專項資金管理辦法》，主要采用無償資助和貸款貼息的方式對可再生能源在建筑物供熱、采暖和制冷方面的利用進行扶持。財教[2007]558號規定，對國家機關辦公建筑和大型公共建筑進行節能改造，采用合同能源管理形式的，中央財政對建筑節能改造項目實施貸款貼息50%（地方）和100%（中央）。

3.獎勵政策。國家對于建筑節能的獎勵政策，主要體現在北方采暖地區和節能改造方面。財政部在2007年印發了《北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造獎勵資金管理暫行辦法》，規定了獎勵資金的使用范圍，并對獎勵原則和標準進行了規范。《綠色建筑行動方案》（國辦發[2013]1號）要求積極推動公共建筑節能改造。該方案鼓勵采用合同能源管理模式進行建筑節能改造，并對節能改造項目按節能量予以獎勵。

（三）對我國建筑節能稅收政策的評價

1.停征固定資產調節稅，激勵作用消失。曾經的固定資產投資方向調節稅（1991）對節能建筑投資實行零稅率，而對普通建筑和高標準建筑分別實施5%和30%的稅率。在這一稅收政策的激勵下，1991～1999年設計建造的住宅較之前建造的住宅節能30%[5]，停征固定資產投資方向調節稅，雖然一定程度上刺激了社會投資，但對建筑節能的激勵作用卻消失了。

2.稅收政策涉及面較窄。建筑產品從生產到消費涉及諸多環節，需要配套完善的稅收體系共同作用以促進其發展。我國目前的建筑產品稅收優惠只涉及增值稅和企業所得稅，政策切入多為建筑材料和節能設備，對整體建筑設計達到一定標準的建筑商以及購買節能建筑的消費者缺乏應有的稅收激勵，致使市場主體缺乏節能投資和節能建筑消費的積極性，最終難以對建筑節能工作起到較大的激勵作用。

（四）對我國建筑節能財政政策的評價

1.專項基金用途有待明確和擴大。目前，不同省市都在利用地方財政資金對節能重點工程項目加以支持，但專項資金的使用存在一些問題。首先，專項基金在使用上不透明，資金和項目做不到公開、公正，即使形成一套完整的節能項目評價指標，也難以對該項資金的使用進行有效評價。再次，專項基金扶持的范圍較窄。由于資金有限，只能對有限的項目通過評審制進行扶持，總體上對于建筑節能產品的開發商和消費者的扶持力度不足。

2.財政補貼政策設計不合理。建筑節能、可再生能源在建筑中的應用，主要依賴政府的財政補貼。政府在設計補貼政策時僅把節能量作為獎勵依據，對節能改造工作量、節能資金投入與節能效果對比等綜合因素考慮較少。合同能源管理作為一種有效的促進節能的機制，但目前的政策是，僅對效益分享型合同能源管理實施財政獎勵，由于融資困難且補貼范圍有限，合同能源管理大范圍推廣受阻。

3.激勵政策不到位。目前，我國建筑節能的財稅政策多是近十年建立的，而且多停留在法律法規層次，針對性不強，操作性和執行力偏弱[6]。而且，國家制定的與節能相關的經濟激勵政策的主要目的是促進資源綜合利用，并且主要針對新建建筑，主要給予供給方經濟激勵，而對于既有居住建筑節能改造和需求方的經濟激勵不充分，政策效用大打折扣。

五、完善我國建筑節能財稅政策的措施

（一）建筑節能稅收優惠政策

一般來說，運用稅收優惠政策促進節能建筑的發展可以從兩個方面著手：一是對提供或購買符合節能建筑標準的生產者或消費者給予一定的稅收減免；二是對不符合節能建筑標準的生產者和消費者征收額外的稅收來增加其成本，從而達到減少高能耗建筑的生產和消費的目的。稅收優惠的方式有三種，即稅基式、稅率式和稅額式。適用稅率較低時，常見的如高新技術企業，給予稅基式減免如研發費用的加計扣除，企業得到的優惠就沒有稅額式多。若企業計稅依據小，給予稅收優惠意義就不如財政補貼大。所以，靈活的稅收政策才能讓企業切實得到實惠。稅收調控的作用，主要是引導市場在節能建筑領域發揮作用。

1.對于消費者的稅收優惠。（1）房屋賣買環節。契稅是消費者購買住房時一次性繳納的稅種，是一個重要的地方稅種，實行“先稅后證”管理，具有較強的調控作用。在消費者購買環節給予契稅優惠，能直接引導消費者的消費行為，更好地帶動節能建筑的發展。如所銷售的房屋達到當地建筑節能標準的，可對購買者給予低契稅率甚至免契稅的優惠。在房屋銷售時，可考慮對節能建筑給予營業稅、個人所得稅等的優惠。（2）房屋保有使用環節。房屋在使用或出租時一般需要繳納房產稅。如果所使用或出租的房屋達到當地節能標準的，可以按較低的稅率征收房產稅。如果該房屋能效極高，達到綠色建筑標準的，可以免征房產稅。同時，可以結合個人所得稅綜合分類稅制改革目標，引入建筑節能改造投資稅收抵免機制。如在一定時期內，對家庭實施供熱改造或保溫隔熱改造，甚至購買節能家電，達到規定節能標準的，可憑發票申請一定比例的個人所得稅額抵免。節能投資個人所得稅的抵免，可以促進民眾對于節能產品和建筑的購買，把節能意識深入到個人，并最終促進建筑能效的提高。

2.對于開發商的稅收優惠。開發商在銷售建筑物時，涉及到的稅收有營業稅、城市維護建設稅、土地增值稅和企業所得稅等。由于土地增值稅是對由土地增值引發的房屋價格增加進行征稅，對其進行節能減稅的理論基礎不足。由于開發商為提供節能建筑需要投入更多的成本，可在短期內對能效達到或超過標準的建筑給予一定的營業稅減免。采用的方式可以是降低了的稅率，也可以是營業收入減計。由于城市維護建設稅是附加在應納營業稅額之上，營業稅的減免也即同時對城市維護建設稅實施了減免。企業所得綜合反映企業的盈利水平，企業所得稅則是對這種盈利進行調節的重要手段。當市場上節能建筑份額較低時，投資這種建筑可能會大大降低企業的利潤，削弱企業的競爭力。此時，對該類企業給予一定的所得稅減免，直至市場形成一定的規模，非常必要。企業所得稅的減免方式很多，如加速折舊、成本加計扣除、降低稅率、收入減計、免稅期以及投資抵免等。

（二）建筑節能財政補貼政策

利用財政補貼刺激建筑能效提高是各國通行的做法。例如，韓國對安裝太陽能電池屋頂和太陽能熱水器的住戶，補貼最高時甚至達到安裝費的95%。財政補貼靈活簡單，見效快且效果明顯。財政補貼的方式有多種，但適合節能政策的基本上是直接補貼和財政貼息。

1.直接補貼。直接補貼是通過在政府公共預算支出項目中直接安排節能項目支出的財政支持方式。經濟利益是市場發育最有效的催化劑。由于節能建筑產品的成本遠大于高能耗產品，政府采取一定的補償措施，鼓勵節能建筑的供給非常必要。直接給予節能建筑開發商補貼，可以降低其開發成本，增加利潤，進而調動生產者的積極性。特別是在開發者預期利潤很低時，財政補貼比稅收優惠更有利于引導和鼓勵企業增加節能建筑的供給。政府也可以對節能建筑產品的消費者進行補貼。穩定的需求可以為供給者釋放一個穩定的預期。由于消費者對價格敏感，而節能產品價格偏高，此時政府對其給予一定程度的現金補貼，實際上降低了節能建筑產品的價格，稅收的替代效應就會發生作用，節能建筑產品的消費需求就會增加。在實際操作中，可以對節能建筑的補貼采取“退坡機制”。“退坡機制”可以是補貼總額控制，在符合條件的前提下，誰先申報誰先獲得；也可以是時間控制，隨著時間推延，補貼逐步遞減。

2.財政貼息。對投資者來說，財政貼息可能是比財政補貼更具吸引力的優惠措施。財政貼息是指企業或個人就某項目進行投資需要向銀行貸款時，財政代為企業或個人支付部分或全部貸款利息的財政扶持行為。財政貼息是政策性融資的重要工具之一。由于節能材料、設備的投資需要大量的資金，財政補貼極為有限。通過財政貼息，企業可以向金融機構申請到足額的款項，解決制約節能建筑供給的資金瓶頸。

（三）其他財政政策

政府作為特殊的需求方，可以通過政府采購節能建筑來促進節能建筑市場的發育。一方面，政府采購本身可以節約成本；另一方面，大量政府采購可以給供給方釋放未來發展的信號，讓市場更有信心。政府也可以設立建筑節能專項基金，專門用于鼓勵節能技術的研發、節能建筑的設計等工作，還可以對企業完成的節能科研、技術實施購買，并在全社會推廣使用，通過技術創新實現建筑節能產品成本的降低。

（四）相關配套政策

1.轉變宣傳教育方式。政府可以采取多種措施鼓勵節能，但真正的行為主體是企業和消費者。過去我們過多從義務方面宣傳節能，仿佛節能主要是政府的事，企業和消費者是在幫助政府完成任務。現在，我們應從企業和公民的責任方面加以宣傳，提高每個公民的責任意識。節能不僅僅節約了我們的賬單，更主要的是保護了我們賴以生存的地球。

2.用制度約束能耗。我國建筑領域僅有《中華人民共和國節約能源法》和《中華人民共和國建筑法》兩部效力較高的法律，這是節能領域的一大進步。對待節能還不能像新近實施的環保法那樣，有嚴格的法律責任。所以，要通過不斷提高節能的標準并用法律手段強制實施，通過制度實現建筑能效的提高，這也是建設法治國家的應有之意。

作者：彭月蘭 吳慶慧 單位：山西財經大學 財政金融學院