地方項目建設(shè)中職能問題探究

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［摘要］政府職能的特點與重大項目建設(shè)的價值意義決定了地方政府在重大項目建設(shè)中不僅需要嚴(yán)格依法履職盡責(zé)，更當(dāng)全力避免出現(xiàn)政府職能越位、缺位或錯位的問題。但由于長期以來部分地方政府面對行政職能與市場調(diào)節(jié)這兩手的關(guān)系時處理不當(dāng)，加之配套設(shè)施建設(shè)等其他環(huán)節(jié)的共同影響，一些地方政府重大項目建設(shè)中的職能問題便時有發(fā)生。因此，新時期優(yōu)化政府職能以推動地方政府重大項目有序建設(shè)不僅需要在管理意識的層面轉(zhuǎn)變觀念、科學(xué)定位、分清關(guān)系，也需要完善地方性立法，以法律的專業(yè)權(quán)威實現(xiàn)更加完善的指引，同時，完善聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化綜合執(zhí)法也是進(jìn)一步提升政府職能效力的重要措施。

［關(guān)鍵詞］地方政府;重大項目建設(shè);政府職能

1地方政府重大項目建設(shè)中的政府職能問題

1.1越位

計劃經(jīng)濟(jì)時代，行政化管理是社會生產(chǎn)生活中占統(tǒng)治地位的管理模式，因而政府職能擴(kuò)大到幾乎包攬一切的地步。也正是這種大包大攬式的職能發(fā)揮造成部分地方政府在重大項目建設(shè)中出現(xiàn)職能越位的問題，將本應(yīng)由市場解決的經(jīng)濟(jì)問題錯誤納入政府職能應(yīng)對范疇中，以至于因為職能越位而違背市場化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的競爭規(guī)律，造成項目建設(shè)風(fēng)險隱患層出不窮。比如項目招標(biāo)。正常的市場經(jīng)濟(jì)模式下，為實現(xiàn)最大限度的性價比，工程招投標(biāo)成為現(xiàn)代企業(yè)實現(xiàn)管理科學(xué)化的首選方式。通過公開招標(biāo)投標(biāo)，項目招標(biāo)方能夠基于眾多投標(biāo)企業(yè)提供的資質(zhì)與信息擇優(yōu)選擇，從而實現(xiàn)項目成本投入最少而價值產(chǎn)出最大的目標(biāo)。然而部分地方政府重大項目建設(shè)卻越俎代庖違背市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)規(guī)律，采取直接指定等非公開形式確立中標(biāo)方。也有部分地方政府以工期緊、環(huán)安要求高等理由篡改招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，以降低等級、直接發(fā)包等方式違背公開透明的原則要求等。顯然，違背公開透明原則產(chǎn)生的直接后果就是為人為暗箱操作提供了便利。這不僅容易出現(xiàn)項目建設(shè)過程中資金投入失控，也會為工程建設(shè)質(zhì)量埋下安全隱患，更可能因此而出現(xiàn)權(quán)錢交易和貪污腐敗的違法違紀(jì)問題。

1.2缺位

與一些地方政府在重大項目建設(shè)中出現(xiàn)職能越位問題相反，另有一些地方政府的職能問題表現(xiàn)則是項目建設(shè)中缺位，也就是未能在重大項目實施過程中盡到應(yīng)盡的職責(zé)。比如一些地方政府重大項目開建前期，諸如立項、用地、環(huán)境、安全、可行性等環(huán)節(jié)缺少政府職能的監(jiān)督控制，僅僅是全權(quán)交由受委托的咨詢機(jī)構(gòu)或組織。然而，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)固然在工程項目等領(lǐng)域具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性和技術(shù)性，但畢竟與地方政府的建設(shè)初衷、工程要求和項目目標(biāo)等各方面仍然存在不同程度的差異。倘若地方政府在項目前期的規(guī)劃設(shè)計環(huán)節(jié)放任不管，一旦受委托的咨詢機(jī)構(gòu)因其能力素質(zhì)等方面存在缺失而在設(shè)計方案等層面出現(xiàn)疏漏，則失之毫厘、謬以千里，一旦工程開建，其中暗藏的風(fēng)險隱患便難以估量。

1.3錯位

除了以上兩種常見問題，部分地方政府在重大項目建設(shè)中還存在政府職能錯位的問題。也就是對自身職能定位并不足夠清晰，以至于具體實踐時出現(xiàn)行政管理與市場解決選擇錯誤，由此連帶產(chǎn)生一系列持續(xù)性的不良影響等。又如一些地方政府的重大項目建設(shè)長期存在“三邊”問題。也就是邊設(shè)計邊施工邊修改。這種極其不確定的建設(shè)行為不僅導(dǎo)致工程投入難以得到有效控制，而且對工程質(zhì)量的監(jiān)督缺失造成工程品質(zhì)無法保證。加之不少過程性建設(shè)是未經(jīng)許可便倉促上馬的臨時性措施，導(dǎo)致完工后得不到消防安全等竣工驗收的許可，因而無法進(jìn)行最終結(jié)算。這一系列問題綜合作用之下，這些重大項目便極易出現(xiàn)項目成本異常增加，甚至成本超越造價等反?，F(xiàn)象。

2地方政府重大項目建設(shè)中政府職能問題成因

經(jīng)濟(jì)市場化模式下，市場如同一只看不見的手隨時隨地調(diào)節(jié)著經(jīng)濟(jì)活動的方方面面，按照普遍價值規(guī)律逐步擴(kuò)大市場規(guī)模，使經(jīng)濟(jì)逐步實現(xiàn)繁榮發(fā)展，如同將一個蛋糕越做越大，從而使身在其中的每個組成部分獲得份額不等的收益和利潤。不過市場這只手的調(diào)節(jié)能力在不同條件或場景下會出現(xiàn)失靈的情況，因此純粹依賴市場調(diào)節(jié)的后果就是馬太效應(yīng)顯現(xiàn)。也就是財富日漸集中到少數(shù)人手中，富者愈富而貧者愈貧。貧富分化加劇造成市場上約八成的財富被兩成左右的人掌控，也就是管理學(xué)上著名的“二八規(guī)律”。顯然，如此失衡的狀態(tài)極其不利于社會穩(wěn)定和人心安寧。這也是不少資本主義國家發(fā)展到一定程度后由于社會貧富分化過于嚴(yán)重導(dǎo)致內(nèi)部分歧加劇乃至混亂狀態(tài)等問題的主要原因。因此，在市場這只“看不見”的手調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動的同時，使用政府這只“看得見”的手進(jìn)行二次分配就顯得至關(guān)重要。政府利用自身法定職能將過于失衡的社會財富進(jìn)行重新配置，使其中相當(dāng)一部分應(yīng)用于公共服務(wù)事業(yè)，使社會上絕大多數(shù)的人能夠享受到辛苦勞動的成果。同時，這些資源的重新配置也有助于不斷鞏固社會基礎(chǔ)性保障的兜底作用，使處于社會最底層的弱勢群體也能夠滿足最基本的生存需求，由此便能維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)，也有利于社會整體生產(chǎn)生活水平的持續(xù)提升。然而在不同社會制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)之下，使用好這“兩只手”的調(diào)節(jié)能力并非易事。對一些地方政府來說，“兩只手”的矛盾恰恰是造成重大項目建設(shè)中出現(xiàn)政府職能問題的主因。尤其是在一些基層地方的重大項目建設(shè)中，地方政府大包大攬，把企業(yè)應(yīng)有的決策權(quán)占為己有，剝奪市場調(diào)節(jié)自由，不僅嚴(yán)重違背市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的科學(xué)發(fā)展規(guī)律，而且給工程建設(shè)質(zhì)量、成本控制和安全管理等各方面埋下風(fēng)險隱患，且會在同時大幅降低政府公信力，影響整個社會健康有序發(fā)展。

3地方政府重大項目建設(shè)中政府職能優(yōu)化策略

3.1轉(zhuǎn)變觀念、科學(xué)定位、分清關(guān)系

意識決定行動。解決地方政府在重大項目建設(shè)中出現(xiàn)的職能問題不僅需要在具體手段層面加以優(yōu)化，更需要轉(zhuǎn)變觀念、科學(xué)定位、分清關(guān)系。即地方政府需要盡快跳出傳統(tǒng)模式下政府職能一統(tǒng)天下的“全能”思維，重新確立服務(wù)型政府的科學(xué)定位，充分尊重經(jīng)濟(jì)市場化狀態(tài)下的各種經(jīng)濟(jì)規(guī)律，把應(yīng)當(dāng)由市場調(diào)節(jié)的環(huán)節(jié)、活動等盡數(shù)交由市場完成，通過簡政放權(quán)實現(xiàn)“兩只手”各歸其位、各盡其能。事實上，近年來國家不斷推出簡化行政審批的文件、報告、條例，目的正是將簡政放權(quán)落到實處。而地方政府不僅需要嚴(yán)格遵循中央層面的各項原則標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，也需要不斷強(qiáng)化對重大項目建設(shè)的監(jiān)督力度。即地方政府應(yīng)當(dāng)在重大項目建設(shè)中發(fā)揮政府職能的監(jiān)督審核作用，使政府職能更多地著眼于引導(dǎo)與規(guī)范而非直接插手干預(yù)。

3.2完善地方性立法

法律賦予了政府職能，政府職能的完善也不能離開法律的規(guī)范引導(dǎo)。因此，完善地方性立法對于優(yōu)化政府職能至關(guān)重要。比如杭州出臺了《關(guān)于政府重大投資項目監(jiān)督暫行辦法》，南京則有《關(guān)于審查批準(zhǔn)和監(jiān)督國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃及財政預(yù)算、決算的規(guī)定》，而《西安市人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項條例》中規(guī)定了“重大項目立項及其實施”等詳細(xì)內(nèi)容。不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點不同，當(dāng)?shù)厣鐣a(chǎn)生活也有個性化要求，因此各地方政府需要全面考察本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)等實際情況，實事求是、因地制宜、充分細(xì)化政府職能，在此基礎(chǔ)上制定地方性立法，以實現(xiàn)對政府職能的系統(tǒng)性監(jiān)督。

3.3完善聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化綜合執(zhí)法

市場失靈是隨時可以發(fā)生的情況，因此政府職能監(jiān)管需要保持時刻在線。然而傳統(tǒng)模式下不少地方政府由于機(jī)構(gòu)組織職能、功能不同而出現(xiàn)既有各自為政又有多龍治水的矛盾，也就是政府職能既有交叉又有分散的沖突。這種內(nèi)部存在的矛盾沖突無疑具有嚴(yán)重內(nèi)耗的不良損害，造成地方政府職能各種局限禁而不止，且在不同程度上給重大項目建設(shè)形成負(fù)面影響。因此，優(yōu)化政府職能還需要完善聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化綜合執(zhí)法。比如，包括環(huán)保、消防、文化、城市管理等在內(nèi)的各政府機(jī)構(gòu)需要形成綜合行政執(zhí)法機(jī)制。這不僅需要理順各部門機(jī)構(gòu)間的合作流程和步驟，也需要持續(xù)鞏固涉及工程項目建設(shè)的各類技術(shù)專業(yè)隊伍基礎(chǔ)。同時，應(yīng)在滿足監(jiān)督需求的前提下不斷簡化和壓縮綜合執(zhí)法監(jiān)督的管理層級，通過簡化流程提升監(jiān)督管理的時效性。不僅如此，服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變始終圍繞著“為人民服務(wù)”的核心宗旨，因此，以民為本是優(yōu)化政府職能的根本性原則。地方政府需要基于公共視角，以不斷提升公眾滿意度為出發(fā)點衡量和評價政府職能優(yōu)化的過程與結(jié)果。這也是新形勢下地方政府重大項目建設(shè)中優(yōu)化政府職能的關(guān)鍵所在。

4結(jié)論

在經(jīng)濟(jì)市場化改革之前，我國地方政府各項職能的形成與發(fā)展均起始于計劃經(jīng)濟(jì)歷史時期，因此自20世紀(jì)80年代后才開啟更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化改革要求的政府職能轉(zhuǎn)變序幕。然而，多年來已經(jīng)相對成熟的地方政府職能框架卻難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)顛覆性改變，因而導(dǎo)致一些地方政府重大項目建設(shè)中出現(xiàn)不同程度的政府職能越位、缺位或錯位等問題。這既是由于改革舉措在配套性方面相對滯后，也因為各項監(jiān)督機(jī)制未能實現(xiàn)充分融合與聯(lián)動。但更深層的根源則是管理意識、理念的轉(zhuǎn)變不夠徹底所致。因此，解決地方政府重大項目建設(shè)中出現(xiàn)的政府職能問題不僅需要在立法、配套系統(tǒng)構(gòu)建及監(jiān)督機(jī)制完善等各方面齊頭并進(jìn)，也需要重視和強(qiáng)化思想觀念的宣傳教育。只有在管理思想上充分認(rèn)識到“放管服”的決定性作用并實現(xiàn)理論聯(lián)系實際，地方政府才能在重大項目建設(shè)中擺正位置，讓市場這只“看不見”的手與政府這只“看得見”的手分別在正確的方向發(fā)揮應(yīng)有的作用。這不僅是在地方政府重大項目建設(shè)中實現(xiàn)政府科學(xué)履職盡責(zé)的重要手段，也是新形勢下深化機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的重中之重。

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作者:劉磊 單位:保定國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會