海洋經濟環境監管研究
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一、我國進人海洋經濟發展的新時代
21世紀是人類挑戰海洋的世紀。在人口增長、陸地資源利用空間日漸消減、經濟發展受自然資源約束越來越大的情況下，人類社會把目光投向占地球表面積71%的海洋是不足為奇的。海洋里已經探明的占世界總量45%的石油、天然氣資源也成為能源資源日趨緊張的人類分外眼紅的肥肉，何況浩瀚海洋里還儲藏著多少可供人類利用的資源人們都還不得而知，人們稱之為人類生存與發展的資源寶庫和地球上的最后空間。海洋經濟發展潛力巨大，90%以上的國際貿易貨運量靠海洋運輸來完成，世界海洋經濟產值平均每年以11%的速度增長，預計到2020年全球海洋經濟產值將達30000億美元。[1]世界正在形成一個向海洋要空間、要資源、要財富、要發展的激烈競爭格局。可以預見，21世紀，世界性的海洋開發和海洋經濟發展將會大大提速，海洋對人類發展的作用也會越來越重要。誰在21世紀的海洋開發和發展中取得先機和優勢，誰就能夠在世界經濟社會的發展中占據制高點。正因為海洋經濟發展的作用越來越大，世界沿海各國都在充分利用自己的領海，大力進行開發。各國都針對海洋經濟開發制定了自己的宏大的規劃。日本、美國、英國等都有自己雄心勃勃的規劃。海上城市、海底城市等詞匯見諸各國的規劃之中。我國的海岸線居世界第四，海域面積遼闊，是一個海洋資源非常豐富的國家。雖然我國海洋經濟發展起步較遲，但是從20世紀90年代開始發展的速度也非常快。在2010年成為世界經濟第二大國后，大力開拓新的發展空間，加快向海域進軍的速度就不可避免了，這不僅是向大海要土地、要資源、要能源，緩解經濟發展面臨的資源環境要素制約，更重要的是通過海洋資源開發和港航物流建設，集聚全球生產要素，開拓世界新興市場，拓寬新的發展空間，培育新的經濟增長極。
這樣才能保證我國的經濟能夠持續發展。特別是由于沿海地區是我國經濟發展的主戰場，隨著沿海地區經濟發展導致的資源約束更加嚴重。土地資源的緊張和昂貴，給沿海地區的經濟發展造成了相當大的影響。如何保證中國沿海地區的發展勢頭，不僅成為中央政府必須考慮的戰略問題，也是沿海地方政府必須充分考慮的事情。2011年被稱為中國的海洋經濟元年，因為中央政府在“十二五規劃”中把海洋經濟的發展作為我國產業發展的一個部分單獨提出來了。國家“十二五規劃”指出：“科學規劃海洋經濟發展，發展海洋油氣、運輸、漁業等產業，合理開發利用海洋資源，加強漁港建設，保護海島、海岸帶和海洋生態環境。”這是中國在五年規劃中首次把“海洋經濟”作為產業體系中的一個單獨的組成部分提出來。根據國家正在征求意見的《全國海洋經濟發展規劃》，“到2020年海洋產業增加值占國內生產總值的20%以上，并逐步形成六個到八個海洋主體功能區域板塊。”[2]現在已經獲批的海洋經濟發展區有福建海峽西岸經濟區、山東半島藍色經濟區、浙江海洋經濟發展示范區，相繼還會有廣東、廣西的開發區的獲批。各個省都已經或正在制定自己的海洋經濟發展的宏大規劃。在“十二五規劃”的目標驅動下，新一輪的海洋開發大幕已經拉開，海洋經濟發展會成為我國經濟發展的另外一個重要的戰場。與此同時，沿海各省也已經制定或正在制定自己的海洋經濟發展規劃。浙江省的《浙江省海洋經濟示范區規劃》2011年2月獲得國務院的批復，浙江省的“十二五規劃”綱要也把“充分發揮海洋資源優勢，實施海洋開發戰略，統籌海洋經濟與陸域經濟發展，構建現代海洋產業體系，加快建設全國海洋經濟發展示范區”寫入了規劃中。福建省則借助于之前的海峽西岸經濟區建設，把海洋經濟發展作為自己的發展戰略和重點。山東、遼寧、廣東等省也在眼光向海，規劃著海洋經濟發展的問題。2011年，沿海各省大大加快海洋經濟發展，推進海洋開發已是大勢所趨。
二、海洋經濟的大發展將伴生海洋環境保護的嚴重問題
發展海洋經濟是國際發展的趨勢，中國也不例外。對于中國這樣的后發國家來說，在發展資源約束越來越嚴峻的情況下，向海洋要資源、要空間似乎也是必然的選擇。但是，“海島的生態環境往往獨特而脆弱。如何在開發與保護之間尋找平衡？這是海島經濟發展面臨的重大挑戰。”[3]今年以來的康菲公司渤海污染事件使人們對海洋經濟開發帶來的環境破壞問題更加憂慮。對海洋的開發，我國其實在20世紀80年代就已經開始，只不過是非常低層次的開發，主要是港口建設、海上運輸業、海洋漁業等。到90年代，海洋旅游業、海洋化工業。海洋建筑業、海洋油氣業也發展起來。到2010年，“我國海洋生產總值已經達到3.8萬億元，占GDP比重達9.7%”[4]雖然海洋開發成績很大，但是帶來的海洋環境問題也是不可小覷的。據國家海洋局的《中國海洋發展報告（2011）》指出，在我國海洋產業大發展的同時，由于大型圍填海、過度捕撈與海水養殖和陸源排污等造成海洋生態環境風險增加。“中國海洋生態環境面臨的嚴峻形勢主要包括：近岸海洋環境污染呈立體、復合污染新趨勢，對生態系統安全、食品安全、經濟社會發展產生威脅；陸源污染物排海對海洋生態環境的影響嚴重，個別排污口及河口鄰近海域出現‘荒漠化’現象。近岸海域營養鹽結構失衡，直接影響中國海洋漁業可持續發展；近岸海域污染嚴重地區主要分布在大中城市和中國主要經濟區域鄰近海域，沿海地區經濟可持續發展受到制約。”[5]
90年代的海洋開發就帶來了海洋環境問題，新一輪的海洋經濟發展，能否走出一條科學開發和產業轉型升級的路子來，成為許多專家和學者關注的要點。因為80年代的海洋開發規劃“無一不強調科學有序開發，但最后都是雷聲大雨點小，除了依舊在傳統產業上低層次無序競爭外，還令海洋生態受到了日益嚴重的威脅”。[2]在傳統的海洋經濟發展模式下，產生了嚴重的海洋環境污染問題，使得人們不得不重視新一輪海洋經濟發展中的環境保護問題。“日益嚴重的海洋環境污染讓人類面臨兩種選擇：一是繼續無限制地以消耗海洋環境、破壞環境為代價來發展海洋經濟；二是在保護海洋環境、科學使用資源下實現人類和自然的協調和可持續發展。顯然人類只能選擇后者。因此保護海洋環境、實施海洋經濟可持續發展戰略已成為全球性的重大問題。”[6]海洋開發勢不可擋，但是如何防止海洋開發帶來的海洋污染確實一個必須充分關注的問題。人們經常會說，開發與保護并重，在文件里面，這個問題很好解決，在實際的工作中，開發容易開展，保護則很難真正落實。因為從短期來看，開發是可以賺錢的，可以增加GDP和財政收入的，而環境保護則是不能賺錢的，甚至是賠本的，也不能增加財政收入。所以，在加大海洋開發的力度的同時，必須把海洋保護的問題提出來，通過真正有效的措施保證切實做到開發與保護并重，使海洋經濟真正的實現科學發展，能夠造福于社會和人民。
三、加強對海洋經濟發展過程中的環境監管
促進海洋資源的開發和利用，加強海洋經濟發展的可持續性，必須防止造成對海洋環境的破壞，特別是海洋污染。而海洋開發必然會帶來某種污染，開發和保護并重這兩手，開發應該讓位于市場調節，讓企業按照市場規律進行開發。但是由于海洋開發具有較強的外部效應，完全依靠企業來實現開發與保護并重是不可能的，也是不現實的。保護的責任就不可避免的落到了政府的肩上，也落到了社會多元治理主體的身上。要有效的保護海洋環境，必須加強對海洋環境的科學有效的監管。世界和中國治理環境污染的實踐證明，只有嚴密科學的監管才能實現真正的有效保護，也才能達到開發與保護并重，實現海洋經濟的科學發展。有效的海洋監管必須要做好以下方面的工作。
（一）加強對海洋經濟發展的科學規劃
新一輪的海洋經濟開發應該擺脫傳統海洋開發和利用的路徑，走出一條科技支撐的、品質優良的、新興海洋產業的“藍色經濟的”路子來。要保證海洋經濟發展走藍色經濟的道路，保證做好海洋開發中的保護工作，首先必須把好海洋經濟規劃關。即沿海各省在制定海洋經濟發展規劃的時候，必須突出科技領先、低耗能、高效益、低污染的特色。國務院在批準各省海洋經濟發展規劃的時候也必須把好這個關。只有這樣才能把新一輪海洋經濟開發納入新興海洋產業領域發展的道路。海洋經濟長期以來都過于注重海洋漁業、海洋油氣業、濱海旅游和海洋交通運輸業，造成海洋產業結構性矛盾突出。同時，海洋經濟在過去不是真正的海洋經濟，而是臨港產業的發展，特別是重化工業2003年后加快向沿海布局。這些產業向沿海發展是需要的，但是如果各省的規劃都如此，則會加大產業結構性矛盾，同時也會加大環境污染的可能性。專家指出：“綜觀各省的產業規劃，雖掛名‘海洋’，實為臨港、臨海產業集群。從產業構成看，各省均以大鋼鐵、大化工等高耗能、高投入、高污染的重型產業為主。”[2]因此各省在編制海洋經濟發展規劃的時候必須堅持科技支撐的藍色經濟的要求，堅持保護海洋環境的要求，對于那些高污染、高耗能的產業發展在規劃中要予以禁止或者限制。如果必須要發展這些產業，就必須把有效的保護海洋環境的措施也列入規劃之中。否則，新一輪的海洋經濟發展又會加大對海洋環境的污染，破壞了海洋環境。
（二）加大對海洋經濟發展項目的環保審核
海洋經濟發展規劃是海洋經濟發展的總綱，需要在規劃中貫徹海洋環境保護的原則。但是，海洋經濟發展規劃的具體實施是要通過諸多的海洋產業發展的項目來實現的。所以，加強海洋經濟發展各個項目的環境保護措施的審核則是海洋環境保護的最重要的環節。海洋經濟發展項目的海洋環境評估工作直接關系到海洋環境是否能夠得到有效的保護。要嚴格根據《中華人民共和國海洋環境保護法》的要求進行開發項目的海洋環境影響評估。環境影響評價要克服“自做、自審、自批”的封閉式評估方法，評估過程要公開透明，評估過程要吸收相關的專家、公眾和環保組織成員參與。參加評估的項目的所有材料要公開，接受新聞媒體和人民群眾的監督。由于在海洋產業項目環境評估中地方政府的影響力比較大，只有依靠公開透明的、多主體參與的評估方式，才能比較有效的遏制地方政府以權力壓服環保部門通過有環境保護缺陷的環境評估報告的狀況，保證海洋產業發展的項目能夠堅守住海洋環境保護法要求的標準。當前，海洋環境影響評估審核中需要加強的是海洋環境影響評估標準的建設。要對人類活動對海洋環境影響的途徑、機制和規律進行深入細致的研究，找到各種影響因子及其相互關系，為評價海洋開發活動對環境的影響提供科學依據。
（三）建立和健全海洋綜合管理機構
海洋規劃的監管和海洋產業實施項目的審核都是事前的監管，這些監管是必需的。它可以把對海洋環境污染和破壞的活動攔截在海洋經濟活動的門檻之外，也把海洋環境保護的活動預設在海洋經濟活動開展過程中。但是，只有事前的監管是不夠的。因為在經濟活動的實際過程中，由于經濟利益、市場競爭等諸多方面的原因，許多環境保護的措施可能不能很好的實施。甚至會出現有環境保護的設施也不開動的情況發生。所以，要有效的加強海洋環境保護工作，還需要對海洋經濟活動進行過程性的監管，就是在其經濟活動的各個階段進行有效的監督和管理。這樣的監管具有經常性、實時性和突擊性。要進行這樣的監管就需要建立和健全海洋環境監管的機構，整合海洋環境監管若干部門之間的職能，以實現有效監管。我國的環境保護監管體制歷來實行的按照產業環節進行的分階段監管體制。這樣的監管有不少優點，但是，問題也不少，分散了監管力量，也弱化了監管責任。從海洋環境監管來看，應該整合監管機構，把分散的機構集中起來進行監管，一則集中了監管力量，二是強化了監管職責。從國際發展趨勢來看，不少國家都建立了“國家海洋管理委員會”的綜合協調機構，負責海洋事務的重大決策。我國海洋管理和監測在地方層面是按照省區方式來分設機構進行管理的，而且管理海洋開發與保護的機構也是分散在各種職能部門中的。但是由于海洋的分散性和遼闊性，對于一些海洋發展區域進行海洋經濟活動的監管來說，是需要比較大的力量來進行的，分散化的監管勢必會造成監管的無力和監管大量縫隙，最終使監管陷于無效。所以必須把沿海地區海洋經濟發展區域的海洋管理機構整合起來進行統一管理。同時，不能沿用按照省區行政區劃來設置管理機構，應該以跨省的海洋區域來建立集中統一的監管機構，對海洋經濟發展的各個方面進行信息收集、信息，進行海洋環境污染和破壞的調查和處罰。之所以要建立跨省區的監管機構，是為了克服按省區設立監管帶來的省級行政干預，保證海洋經濟發展和海洋環境監管的權威性和有效性。在海洋環境監管機構中，加強海洋環境監測機構的建設格外重要。因為所有的海洋環境保護的行政措施的采用和行政處罰權的使用，都必須建立在對海洋環境現狀的客觀公正的把握之上。只有健全監測機構，完善監測設施，才能獲得客觀、準確、全面的海洋環境信息。以這樣的信息為基礎，才能進行有效的管理。
（四）建立海洋污染信息公開制度和問責制度
大力開發海洋資源，加快海洋經濟發展，必須在有效保護海洋環境的基礎上展開。《海洋環境保護法》等法律是我們進行海洋經濟活動必須遵守的法律。要保證海洋環境保護有法必依、執法必嚴，只有法律是不夠的，還必須健全相應的制度來規制從事海洋經濟開發活動的企業和地方政府。這些制度會隨著海洋開發和保護的實踐逐步建立和完善。但是，從當前來看，我覺得必須建立海洋污染的信息公開制度和海洋環境污染的問責制度。海洋環境污染的信息公開制度既保證了廣大人民群眾的知情權，也給廣大人民群眾投身到環境保護中去提供了有利的條件。多中心治理理論認為，當今的公共事務不能單純依靠政府來進行管理，而是政府引導的多元主體參與的多中心治理。環境保護關乎公共利益，要有效的治理好環境，不僅需要政府，而且必須依靠廣大公民、社會組織、新聞媒體等來參與協同治理。而環境污染的信息公開，為公民參與有效治理提供了條件，也使環境污染的企業、單位和個人處在人民群眾的監督之下。新聞媒體、社會公眾和社會組織的強大壓力會給污染主體以很大的社會道德和社會輿論的譴責，在很大程度上會抑制企業領導人和員工的不良行為。所以，海洋環境污染的信息公開制度至關重要。海洋環境污染的問責制度也必須建立起來。海洋環境污染違法行為固然可以依法追究其法律責任。但是，一旦到法律追究層面，造成的危害已經比較大了。而且不是特別重大環境污染行為如果得不到有效的問責，就會讓一些企業負責人心存僥幸，然后積小錯為大錯。而且一些人也會利用法律和管理制度的漏洞逃避法律的制裁。通過建立海洋環境污染的問責制度，可以強化地方政府的管理責任，可以強化地方行政領導人的責任，讓他們充分的負起責任來。這個責任主要是讓他們在海洋環境污染方面負起道義的、政治的責任來，真正盡心盡力的履行好海洋環境監管的義務。
（五）加強海洋環境監管的國際合作
海洋環境具有很強的特殊性，它與鄰國、國際公海相連接，并與他們發生相互的影響。海洋環境污染會造成國際性影響，影響到國與國的關系。所以對海洋環境的監管要高度重視，要提到國際背景的層面來加強監管。海洋環境的監管，雖然主要要依靠國家海洋局和國家環境保護部門的監管，但是，如果與相鄰的地區、國家之間進行相互的協作，相互監督，相互交流海洋環境監控信息，無疑會增強監管的力度和效果。沒有這樣的協作監管，容易導致監管的以鄰為壑，海洋環境污染會惡性發展。所以必須大力加強海洋環境監管的國際合作。在相互協作監管的基礎上共同維護良好的海洋生態環境，促進健康的可持續的海洋經濟的良性發展。
