財政政策支持循環經濟發展

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發展循環經濟已經成為甘肅省經濟社會發展的重大戰略選擇。中共甘肅省委關于貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的意見中指出，要積極推進國家循環經濟示范區建設，加快循環經濟產業鏈、骨干企業、示范園區和基地建設，加大循環經濟支撐技術的研發推廣力度，解決資源、環境矛盾，走出一條資源型省份通過發展循環經濟實現科學發展的新路子。甘肅省循環經濟尚處于探索發展的階段，尚未形成一個完整的財政政策體系來指導政府支持地方循環經濟發展。因此，本文對促進甘肅省循環經濟發展的財政政策進行研究，并提出促進甘肅省循環經濟發展的財政政策建議。

一、甘肅省促進循環經濟發展的財政政策的現狀

（一）利用循環經濟發展的專項資金

2007年，省財政設立了節能降耗專項資金2500萬元，設立了促進循環經濟發展專項資金3000萬元、污染減排專項資金500萬元，主要用于支持循環經濟示范試點。2008年，專項資金分別增加到各5500萬元，有力地支持了循環經濟的發展。2004—2008年，甘肅省爭取國家資源節約和環境保護中央預算內投資補貼項目和節能技術改造財政獎勵項目共計118項，項目總投資93.4億元，國家下達資金總額7.64億元。2011年底，國家支持甘肅省園區循環經濟發展下達補助資金4.84億元。甘肅省各級政府也根據財力情況安排循環經濟發展專項資金，重點扶持技術改造、環境保護、特色產業發展、科技創新、高新技術產業化等關鍵領域，對重大項目給予貸款貼息、補助或直接投資等扶持。

（二）推行政府采購政策

近年來，甘肅省政府采購部門要求各級政府按照國務院《關于建立政府強制采購節能產品制度的通知》、財政部國家發改委《節能產品政府采購實施意見》所附的“節能產品政府采購清單”內的節能產品進行政府采購，并隨時根據財政部國家發改委調整節能產品政府采購清單進行調整。甘肅省財政廳也制定了《關于政府強制采購節能產品優先采購環保和自主創新產品的實施意見》，優先安排節能環保和自主創新產品預算項目，對列入政府采購目錄清單的節能環保和自主創新產品作為優先采購項目編入預算項目，對列入政府采購強制采購清單的產品要求必須強制采購，對進行技術創新與節能環保產品生產和經營的企業給予降低履約保證金、提高政府采購預付款比例、縮短付款尾款扣押期限等優惠政策。

（三）探索生態補償機制

近年來，甘肅省積極開展生態補償試點加強環境保護工作。中央出臺擴大內需10項措施以來，甘肅省落實了天然林保護、三北四期防護林等工程項目。全省林業生態建設總投資超過32億元，水土保持項目投資1.3億元；落實國家和甘肅省公益林生態效益補償資金5.7億元。引進生態環境建設外援項目12個，受援資金總額近13億元人民幣。其中，日元貸款重點風沙區綜合治理工程項目總投資11.6億元，外援項目區覆蓋了甘肅省14市（州）的41個縣（區）。石油產區慶陽市部分地區由于石油開發造成了這些地區的地表水質下降、水環境變差等一系列環境問題。2010年7月，慶陽市向甘肅省政府上報了《甘肅省石油開發生態環境補償費征收使用辦法》，請求省政府批準實施以加大對石油開發生態環境的保護力度。2007年，甘肅省率先出臺草原植被恢復費及其收費標準，2008年以來共收繳草原植被恢復費約3000多萬元。征收的草原植被恢復費按照“取之于草、用之于草”的原則使用。從2010年開始，按草原植被恢復建設項目下達資金920多萬元，通過人工種草、異地栽植等措施，在甘肅省的高臺縣、民樂縣、瓜州縣、玉門縣、慶城縣、華池縣、景泰縣等地恢復草原植被，促進了草原生態環境的改善。

（四）積極落實國家的排污收費政策

甘肅省充分發揮排污收費的對環境保護的調節作用，著力解決影響排污收費作用發揮的不適應問題，提高工作效能和水平，使排污收費制度在貫徹落實“環境立省”戰略中發揮了積極的作用。2009年，甘肅省共征收排污費4.53億元，保持持續增長的勢頭。作為一項重要的環境經濟政策，排污收費制度在促進甘肅省企事業單位加強經營管理、節約和綜合利用資源、治理污染、改善環境以及提高環境監管能力等方面發揮了重要作用。

二、甘肅省促進循環經濟發展的財政政策存在的問題

（一）財政投入總量不足

根據發達國家經驗，循環經濟是政府財政投入的重點領域。一些發達國家環境治理投入占GDP的比例已超過2%，日本甚至已達到4%。世界銀行的研究結果證實，環保投入占到GDP的2%—3%才可以改善環境質量和基本保證環境與經濟社會的協調發展。據《中國環境保護》白皮書的統計數據，1996—2004年，我國環境污染治理投入達到了9522.7億元，占同期GDP的1%，2005年這一比例上升到1.3%，2006—2007年這一比例略有上升，但是仍然不足1.4%。這其中包括了企業投資、民間投資以及其他方面的資金，真正的財政投資不足GDP的1%。不難看出，與發達國家相比，我國的環保投入嚴重不足，難以達到改善環境質量的要求。甘肅省經濟落后，財政投入比東部省份更少。

（二）財政補貼政策存在缺陷

甘肅省在環保設施投資、生活污水實現達標排放、集中整治城市工業、退耕還林、農業環保等方面都有環保補貼，但是補貼環節單一，且補貼數量有限。財政補貼政策存在著不合理之處。如果市場價格脫軌就用財政補貼來保持價格平衡將會造成利益外溢。不合理的財政政策性補貼，會使被補貼商品的價格偏低，結果導致資源利用效率低下甚至造成浪費，出現商品高價、原材料低價和資源無價的狀況，加重環境資源的污染和破壞，與可持續發展的目標相背離。

（三）綠色采購制度不盡完善

自2006年由國家環保總局和財政部聯合《環境標志產品政府采購實施意見》和首批《環境標志產品政府采購清單》以來，政府綠色采購進程加快且成效明顯。但是現行的采購規模與采購模式，仍存在不合理之處：采購規模小，與發達國家政府采購占政府預算總支出的1/3、占GDP的比重為10%—20%相比，我國政府采購規模占財政支出的比重不足10%，占GDP的比重一直不足2%，比重過低；缺乏明確的綠色采購的法律法規；綠色產品認證制度不完善，采購清單范圍窄；未能建立信息化的綠色采購制度和績效評價機制；未能很好發揮政府采購政策導向的作用。

（四）排污收費政策不完善

一是排污計費依據不合理。排污收費制度主要根據污染物排放濃度超標收費，而且同一排污口排放兩種以上有害物質的，僅對同一污染體濃度最高的一種污染物收費。二是排污收費標準低，不能彌補污染治理的成本，不利于污染物的減排和治理。造成企業違法成本低、守法成本高，不利于調動企業治污積極性。三是征收范圍小。生活垃圾、污水、工業廢棄物等沒有納入征收范圍，而且主要針對部分企業單位，第三產業和鄉鎮企業的排污收費部分實行，居民生活污染物排放基本未實行。四是大量收費資金被非法使用，大比例資金用于環保部門自身建設，有限的環保資金沒有真正投入到生態環境保護和建設中去。

三、促進甘肅省循環經濟發展的財政政策的建議

（一）爭取中央財政資金

甘肅作為一個西部欠發達省份，當前正處于工業化初期，高耗能工業所占比例非常大，各種形式能耗需求持續不斷增加，給節能降耗工作帶來了很大壓力，在現有條件下完全依靠自身力量來推動循環經濟的發展是不現實的。為了促進循環經濟的發展，國家財政對欠發達地區的環境治理和資源保護提供了相應的財力支持，積極爭取中央財政的支持是促進甘肅循環經濟發展的有效途徑。今后，在組織實施節能、節水和資源綜合利用等示范工程和重大項目時，要做好項目儲備和前期工作，爭取中央預算內各項專項資金支持。

（二）增加預算投入

政府應該通過預算為環境保護、資源節約及循環經濟發展提供穩定的資金支持渠道。環境保護支出已經成為我國政府預算經常性支出項目，政府應該合理調整環境保護支出和其他預算項目支出的比重，增加環境保護的預算資金安排，使預算內資金用于環境保護的數量穩中有升。政府用于發展循環經濟的預算資金主要著力點必須緊緊圍繞循環經濟的發展重點進行，合理安排資金用于企業技術研發補貼、環境產品補貼。一方面，要加大對循環經濟的相關技術研發的投入，以解決企業對循環經濟技術研發投入不足問題；另一方面，要通過有效的激勵政策，促進循環經濟技術的推廣和應用，鼓勵資源利用的產品消費，對循環經濟的環保產品給予財政補貼，引導鼓勵環境保護和資源循環型企業發展。

（三）健全專項資金

根據財政情況逐步增加與循環經濟相關的專項資金的支持力度，整合現有的投資和其他專項資金，用更多的資金支持循環經濟發展和相關科研的技術發展及重大攻關項目。甘肅省應建立健全循環經濟專項資金，組成相關領域專家委員會，對循環經濟有關企業、項目、技術進行評估和審核，通過專項資金直接撥款，或者采取財政貼息、低息或無息貸款的形式，對具有一定外部效益的企業、項目、技術予以補助，擴大高效節能產業在工業中所占的比重，支持資源循環利用和新能源開發，提高企業的技術創新能力和科技成果轉化率。

（四）深化政府綠色采購制度

政府實施綠色采購可以引導和促進綠色產業和技術的發展，帶動市場綠色消費行為，因此，甘肅省要提高政府綠色采購規模占財政支出的比重，加大采購節能環保產品的力度。首先，對納入《節能產品目錄》和《關于政府節能采購的意見》中的產品，要列入各級政府采購范圍。其次，要完善綠色產品采購的制度和綠色采購的信息公開平臺，及時公布采購信息，方便供應商和采購者及時獲悉相關綠色信息。最后，在實施綠色采購時，財政部門可以對綠色產品的購買給予一定的價格補貼優惠，以此來保證采購人購買綠色產品時有資金來源。此外，通過政府的表率作用，也可以引導社會團體和公眾積極參與綠色產品消費。

（五）完善生態補償財政轉移支付制度

同發達國家相比，我國財政轉移支付還處在不規范、不完善狀態，無論在解決政府間財政收支平衡方面，還是在縮小地區間經濟差距方面，按照均等化要求和規范的要求，都沒有達到令人滿意的效果，亟須進一步規范和完善。甘肅省是一個多民族的省份，民族地區資源豐富，但生態較為脆弱。因此，國家應該從頂層設計角度完善我國財政性轉移支付制度，在加大中央對地方轉移支付力度前提下，可以借鑒德國的州際財政平衡基金模式的橫向轉移支付制度，即在經濟和生態關系密切的同級政府間建立區際生態轉移支付基金，通過轄區政府之間的相互協作，實現生態在某一區域內的有效交換，從而形成生態服務生產與消費的良性循環。同財政轉移支付的公共服務均等化目標不同，生態轉移支付制度目的主要是為激勵貧困地區增加環境投資的積極性，并補償其因保護生態環境而喪失發展可能的機會成本。因此，在堅持“誰受益誰付費”的原則下，可以設立省際間生態轉移支付基金以調節利益分配，通過相關受益省份和生態供給省份之間的談判，達成彼此可以接受的合理支付比例范圍，給予生態供給省份相應的補償。

作者：竇德強 馬軍 薛磊 單位：蘭州工業學院 蘭州商學院