環境污染第三方治理模式探究

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[摘要]推進環境污染的第三方治理，是滿足無錫市城市發展的內在需要。以無錫市環境污染治理模式為研究對象，分析無錫市環境污染第三方治理現狀，指出目前第三方治理在市場機制、環境監管、投融資渠道、政策扶持等方面存在的問題，并從完善責任機制、健全執法體系、創新政策、完善市場規范、推進試點等放面提出推進無錫市環境污染第三方治理健康有序發展的政策建議。

[關鍵詞]環境污染；第三方治理；模式；政策建議

環境污染第三方治理是指排污責任體通過支付約定費用，委托第三方環境服務公司進行污染治理的新模式。圍繞深入打好污染防治攻堅戰，提高生態文明建設水平并實現生態環境質量改善的目標，區域環境治理、城市河道黑臭治理、農村環境連片整治、城鎮污染場地治理和生態環境修復等領域以及工業園區、重點行業企業和成區連篇“小散”企業第三方治理需求將越來越大，環境污染第三方治理進入了深化完善階段，探索應用成熟有效、先進適用的第三方治理模式是打好碧水、藍天、凈土三大污染防治攻堅戰役的前提支撐和重要組成部分。因此，無錫市應根據這一現實需要，研究制定相關政策，加快建立第三方治理工作機制，培育并推動環境治理和生態環境保護市場主體發展壯大，形成多元化環境治理體系，為加快推進生態文明建設打下堅實基礎。

1第三方治理模式分類

按照不同責任主體、涉及領域和行業等分級分類開展第三方治理應用模式研究，基于污染責任主體主要是政府和排污企業，首先把環境污染第三方治理模式分為“政企合作”和“企企合作”兩大類形式，其次再根據這兩大不同種類中包含的不同治理領域和行業，按照具體推行方式的不同，研究設立針對性適配性強、運行管理機制較簡捷有效的第三方治理應用模式，分類可選擇應用模式參考如圖1第三方治理應用模式分類圖[1]。

2無錫市第三方治理現狀

近些年來，無錫市環境污染第三方治理進行了積極的探索實踐，首先在城鎮污水處理、生活垃圾處置等環境公共設施領域推廣施行，其次近年來在農村生活污水治理、污染源自動在線監測等領域進行了有益嘗試，取得了一定的初步成效。目前，無錫市率先在城鎮污水、生活垃圾等環境公共設施領域開展市場化建設和運營，主要環境公用設施領域中采取委托經營、特許經營(BOT、TOT、BT)等第三方治理模式。近年來市政污水處理領域第三方治理進程取得了較快發展。無錫市區20家污水廠均由政府招投標組織開展委托經營或特許經營，市區主城區三家污水處理廠由無錫市排水有限公司委托經營，錫山區城鎮污水處理廠主要由無錫中發水務投資有限公司、惠山區主要城鎮污水處理廠由無錫惠山環保水務有限公司等特許經營，新吳區污水處理廠主要由無錫市高新水務有限公司特許經營。江陰市38家污水處理廠、宜興市13家污水處理廠試點開展BOT等模式的特許經營，江陰市部分污水處理廠由光大水務(江陰)有限公司等、宜興市主要由建邦環境投資有限責任公司開展特許經營。在城市垃圾處理處置領域，市區生活垃圾處理處置方式為焚燒或填埋，桃花山生活垃圾填埋場等。焚燒填埋處理處置設施分別由市政公用產業集團下屬的無錫錫東能源有限公司、無錫國聯集團下屬的無錫惠聯垃圾熱電有限公司等公司特許經營。在工業固廢處理處置領域主要采取委托治理等方式開展第三方治理，其中危險廢物第三方治理基本實現了全覆蓋。另外，近年來，無錫市在農村環境治理、城鎮污染場地治理和環保監測等領域采取環境績效合同服務、政府購買服務社會化運營等模式逐步試點開展了第三方治理工作。

3無錫市第三方治理存在問題

3.1環境污染第三方治理市場機制不完善

一些地方政府和企業出于多種因素考慮，不愿域外企業參與本地區收益比較穩定的治理領域，阻礙第三方治理市場發展。隨著生態環境執行標準提高等政策或市場等因素變更，迫使治污成本增加，但缺乏收費動態機制，對第三方治理積極性有嚴重影響。準入許可政策撤銷后有效的監管監督體系和行業自律機制尚未及時建立，制約第三方治理健康發展[2]。

3.2環境污染第三方治理環境監管存難度

在排污企業和治污企業不能良好履行環境保護法律法規的前提下最終排放污染物超標或超過排污許可指標，環境執法人員既要對排污企業進行監管，又要對治污企業進行監管，反而大大增加了生態環境監管工作的復雜度和工作量。另外，由于目前對環境監管的能力較弱，執法和檢測力量相對分散，甚至可能存在監管漏洞，一旦出現了排污企業與第三方治污機構的合謀，將大大提高監管難度[3]。

3.3環境污染第三方治理投融資渠道不寬

目前環保投融資主要來自于財政轉移支付和銀行貸款，由于環境治理設施建設投資大、投融資機制不活，存在總量不足、結構不合理等問題，投資供給與需求相比差距較大，而在純粹市場條件下供給也嚴重不足，因此環保投融資渠道尚不寬[4]。

3.4環境污染第三方治理扶持政策不健全

現有財稅、金融、科技政策等缺乏對環境污染第三方治理市場構建的支持。財政政策缺少實質性激勵機制。稅收政策不合理，如火電企業脫硫脫硝項目，試行第三方治理(即特許經營)后，就會出現雙重收稅的問題。融資等金融政策障礙大，第三方治理企業融資手段和渠道比較貧乏，也缺少相應的融資擔保能力。有效推進高端環保科技創新研發應用的激勵措施不夠。

4無錫市第三方治理發展政策建議

4.1加強政府組織領導，構建完善的責任分配機制

在推進環境污染第三方治理進程中，政府應著力加強組織領導，發揮好宏觀調控職能，依據現有法律法規規定，完善地方性環境保護政策規章，建立健全排污責任主體和第三方治理企業的責任機制和制約機制[5]。明確第三方治理企業依法依規、根據排污責任單位提出的治污需求開展有效治理，如出現管理不善、弄虛作假等情況，應承擔污染行政法律責任或者連帶責任。確定了排污企業與第三方治污公司之間的的權責劃分，排污企業必須與第三方公司簽訂環境服務協議，確定委托事項、治理邊界、責任義務、監督與制約措施和雙方履行責任的所需要求，設立違約責任追究制度等[6]。

4.2強化指導監督約束，健全環境監管執法體系

借鑒國內外先進經驗，為避免無序惡性競爭以及“市場失靈”，保證環境污染第三方治理市場健康有序，地方政府應根據本地區發展實際和生態環境狀況，強化指導監督約束措施，制定發布委托處理業務處理標準和委托標準指導排污責任單位和第三方治理企業遵照執行，采用先進適用的人防加技防相結合等手段，加大環境監管執法力度并從嚴懲處違法排污行為，強化信息公開和社會監督以保障市場規范有序，推動污染有效治理[7]。總體上，完善的第三方治理模式環境監管服務體系主要是通過技術、經濟、執法監管、社會監督等多方面形成合力，增強排污責任主體依法治污和委托治理的動力和需求而實現的，主要內容包括：一是適時適度提高污染排放標準，倒逼排污責任主體重視治污效果并增強其委托第三方專業治理的內生動力。二是嚴格環境執法，實施網格化環境監管，健全行政執法與刑事司法聯動機制，促進形成專業化第三方治理需求。三是推行排污者付費、第三方治理與排污許可證制度有機結合，對固定源排污責任主體及第三方治理企業污染排放狀況起到有效的監管作用。四是引入“互聯網+”運作模式，大力推進環保智能管理，構建“天、地、空”一體化監測體系，在線監控實現重點企業全覆蓋，依托大數據共享監測監控信息。五是根據污染物實際排放水平，按梯度收取排污費，鼓勵排污主體促進環保處理工藝水平的提升，降低污染物排放。六是完善公眾參與制度。構建政府、社會、排污責任主體、第三方環境治理企業等相關方共建共治、全方位監管機制，實施治污效果、排污許可執行情況等信息公開，接受社會監督。七是建立完善信用評價制度。按照《企業環境信息信用辦法(試行)》等政策規定，建立排污企業與第三方治理企業誠信檔案制度和信用評級制度，設立第三方治理企業負面清單制度。

4.3創新政策支持引導，突破第三方治理發展瓶頸

一是完善服務收費和價格形成聯動機制。采用不同模式的第三方治理服務方式，服務收費價格內含的價格形成機制存在較大差別，建議充分考慮各類資本利率等因素，參照同行業平均利潤合理確定產品和服務價格，形成與價格形成機制掛鉤聯動機制。二是發揮財政引導帶動和激勵作用。在明確政府與市場界限的基礎上，采取激勵手段吸引更多社會資本參與環境治理，拓展第三方治理市場，充分有效發揮政府資金杠桿作用。尤其在農村污染防治和貧困地區環境基礎設施建設等重點領域應完善扶持激勵政策。三是完善稅收和土地優惠政策。針對目前第三方治理存在的稅收障礙等問題，建議制定落實第三方治理等綠色環保產業發展的稅收優惠和土地優惠政策[8]。四是推進投融資機制綠色創新。結合地方實際，積極鼓勵多元投資，大力拓寬融資渠道，有序有效創新綠色金融投融資工具，發展應用綠色金融產品和業務，發揮政策性開發性金融機構作用。五是制定實施科技創新激勵扶持政策。引導和鼓勵第三方治理企業開展環保科技創新，大力推進自主知識產權環境技術產業化規模化應用，注重區域創新系統和生態環境綜合服務平臺構建。

4.4完善市場秩序規范，促進第三方治理自律有序

完善市場準入和退出機制，強化招投標管理，重點加強環境基礎設施項目招投。引導第三方治理企業成立環境服務行業協會組織，以推動行業內企業依法互相監督，強化行業自律,實現市場經濟環境下企業的優勝劣汰，逐步提升環境治理服務的行業整體質量。建立穩定有效的價費管理機制，遵循按效付費的原則，第三方開展治理、政府實施監管、社會參與監督。由排污企業根據相應的治理效果，按照科學的、合理的支付標準直接向第三方治理企業繳納一定的污染物處理費。盡快出臺第三方治理管理辦法，制定委托管理、治理的標準合同范本。通過履約保證金、擔保等方式，保障合約正常履行[9]。

4.5推進重點領域試點示范，總結推廣有效成功經驗

緊密結合水、大氣、土壤污染治理需求，突出重點選擇特定行業和領域推進環境污染第三方治理試點推廣。堅持以問題為導向，突出抓好重點工業園區、農村環境整治、固體廢物(包括危險廢物)處理處置、城市河道黑臭治理、生態保護與修復治理等關鍵領域的改革試點，因地制宜采用先進適用技術和治理模式示范應用[10]。在重點領域試點推進中積累成功經驗，帶動一群技術專業、思路創新、市場競爭力強的第三方治理企業，加快建立統一開放、有序競爭、誠信規范的第三方治理市場環境，提升區域環保產業發展和環境治理的整體水平。堅持創新發展的理念，以大項目、規模建設為載體，積極打造第三方治理模式的整體性和系統性，強化污染治理市場供給，通過激發企業積極性，來培育多元化第三方治理服務生態，從而推進第三方治理產業的迅速發展。以無錫高新區為例，繼續深化與無錫市高新水務有限公司、無錫能之匯環保科技有限公司等公司合作，進一步建立與無錫德寶水務投資有限公司、江蘇春越低碳研究有限公司、廣州禾信儀器股份有限公司和無錫中科光電技術有限公司等第三方治理企業的合作關系，鞏固和創新第三方治理新模式，爭取在水、固體廢棄物、煙氣治理與綜合利用方面，形成一批可復制借鑒的模式。

5結論

改善生態環境質量作為無錫經濟社會發展面臨的根本訴求之一，探索實施環境污染第三方治理模式，從而加大環境污染綜合治理力度，對有效破解無錫面臨的突出環境問題，促進經濟社會可持續發展具有積極作用。本文從分析無錫市第三方污染治理存在問題，從加強組織領導、健全機制、政策指引、試點示范等放面提出了發展建議，為探索適合無錫工業企業環境污染第三方治理的模式提供參考。

作者:顧麗君 陸雯雯 單位:無錫市生態環境監測監控中心 無錫市生態環境局