國有企業合同管理問題及策略探究

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摘要:國有企業是國有經濟的重要載體、公有制的重要實現形式和社會主義制度屬性的重要保證。堅持深化國有企業改革，提升國有企業管理能力，有助于做強、做優、做大國有企業，推動國有企業高質量發展。合同作為國有企業經濟活動的重要載體，加強國有企業合同管理制度建設，扎實推動國有企業合同管理制度的落地與執行，能夠提升國有企業經營能力，降低國有企業經營風險，推動國有企業廉政建設。但是目前，國有企業對合同管理的重要性還缺乏認知和理解，合同管理流于形式，并沒有將合同管理真正地嵌入企業經營活動中去。文章闡述了合同管理的重要意義，分析了國有企業合同內控管理中存在的問題，并對國有企業合同內控管理提出了幾點建議，以期望對國有企業合同管理提供一點幫助。

關鍵詞:合同管理;國有企業;對策

2012年9月至2014年5月，廣東省某國有資產公司經營班子，與青島某公司開展合作，并簽訂框架合同和具體購銷合同。在簽約前，相關責任人違反公司規定，在沒有對青島公司及其指定的上下游客戶的經營狀況、財務狀況、履約能力和商業信譽進行調查，沒有對上下游企業進行深入了解的情況下，草率簽訂采購、銷售合同，未能及時發現融資性貿易中存在的巨大風險；在履約過程中，又麻痹大意，未對倉單對應貨物進行查驗從而發現持有倉單存在虛假的情況，致使公司約3.87億元貨款被非法占有，給國有企業帶來巨大風險。前事不忘，后事之師，加強合同管理意義重大。

一、國有企業合同管理的意義

1.提升國有企業經營能力

合同是國有企業經濟活動的呈現形式，合同管理本身即是對經濟活動精細化管理的一個重要方面和體現。通過合同的審批管理，有助于發現企業在采購、銷售等各個環節的問題，提高企業經營能力。

2.降低國有企業經營風險

合同作為國有企業與對方當事人就經濟活動事項確定的民事關系協議，一經簽署，就要承擔相應的法律責任和義務。一旦合同出現條款爭議或法律漏洞，輕則影響合同事項的正常履行，重則可能給國有企業帶來其他風險。加強合同管理，有助于國有企業提前識別經營風險，降低國有資產流失風險，防患于未然。

3.推動國有企業廉政建設

合同是市場經濟活動開始的開端，加強合同管理，有助于國有企業推動重大事項集體決策制度、采購制度和公開招投標制度等制度的落地執行，從源頭壓縮腐敗空間，推動國有企業廉政建設。

二、國有企業合同管理存在的問題

1.合同管理制度不健全

建立系統可執行的合同管理制度，營造良好的合同管理環境是做好合同管理的先決條件。但是，部分國有企業現存的合同管理制度存在如下問題：

（1）合同管理制度陳舊，未及時更新調整，適應環境的變化。例如，部分國有企業內部組織架構調整后，合同管理制度中各環節對應的責任主體未進行及時調整，導致合同管理各環節責權不清晰；部分國有企業未根據上級主管單位出臺的新規定更新制度，導致合同管理制度與上級單位文件沖突。

（2）合同管理制度存在疏漏，部分事項“無法可依”。例如：①根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》的要求，國有企業應當貫徹落實“三重一大”的決策制度，對重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作事項必須由領導班子集體作出決定的要求，但是在合同管理制度制定時，部分單位未在制度中明確需要集體決策的經濟事項的具體限額，導致難以判斷部分合同是否需要通過集體決策后方能簽署；②部分國有企業履約管理意識薄弱，在制定合同管理制度時，更注重合同訂立階段的制度優化，忽略了合同履約階段的管控，導致合同履約階段管理制度不完善。

（3）合同管理制度與其他內控制度脫節。部分國有企業存在預算制度、采購制度未在合同管理制度中體現，合同管理制度與其他內控制度脫節的情況。例如：部分國有企業制定了預算制度、采購制度，但在合同管理制度中，未對預算內外，不同采購金額的經濟事項情況區分對待，制訂不同的審批要求和流程，導致合同管理“事前管控”的特性未能充分發揮。

2.合同經手人員勝任能力不足

人是管理之本，是管理制度上行下達過程中的核心因素。合同經手人的職業素養對做好合同管理工作的影響舉足輕重。但是，目前部分國有企業經手人員勝任能力不足，導致合同管理制度落地執行不到位。

（1）合同管理意識淡薄。部分國有企業合同經手人員責任心不強，管理意識淡薄，合同簽署重形式不重實質，致使合同條款設置出現瑕疵，給企業帶來損失。

（2）合同經手人員法律素養不高。目前，國有企業合同經手人員多為業務部門人員，對合同及其相關法律法規和制度不熟悉，缺乏基本的法律背景和法律素養，企業內部又對合同相關法律法規和制度的培訓工作重視不足，導致合同經手人的法律素養提高緩慢，不能滿足業務發展的需求。

（3）合法性審查人員任職缺乏資質要求。目前，大部分國有企業對合法性審查人員的專業資質未作要求，導致部分合法性審核人員業務水平不高、工作經驗不足，對合同風險把控敏銳度不夠，導致簽訂合同的質量不高。

3.合同審核不嚴謹

合同審核是合同管理的關鍵環節，嚴把審核環節關，能夠顯著降低國有企業經營風險，保障國有企業合法利益。目前，部分國有企業合同審核環節流于形式，僅有審核結果，而無審核效果，導致出現以下問題：

（1）合同對方當事人資質審核不嚴格。目前，部分國有企業對合同對方當事人的資格審查僅有獲取營業執照這一形式審查，未對對方當事人的資質、信用、履約能力等做實質性審查，導致部分國有企業與不具有相關資質的單位簽署合同，部分國有企業與不具備履約能力的單位或個人簽署合同，合同的履約無法得到保障。

（2）合同內容審核不嚴謹，合同關鍵條款缺失。部分國有企業合同存在未約定違約責任、未約定履約數量或服務期間、未約定租賃保證金、質量保證金或押金、未約定付款日期等問題，部分國有企業合同約定的預付款比例過高，導致合同糾紛一旦發生，簽署的合同無法保障國有企業利益，導致國有企業利益受損。

（3）合同審核流程不嚴謹，審核過程未留存紙質材料。部分國有企業合法性審核未做到“一事一審”；部分國有企業合法性審核過程（例如對條款的修改部分）未留存紙質審核材料，導致審核過程不可回溯。

（4）合同審核職責不清晰，合同的合法性、合理性、合規性審核未明確責任部門。部分國有企業存在審核職責不清晰，未對合同的合法性、合理性、合規性審核責任做出明確規定，導致各部門之間相互推諉。

（5）合同文本與招標文件的一致性審核不夠嚴謹。國有企業的經濟事項經過公開招投標后簽署合同，未審核合同文本與招標文件的一致性，導致合同條款與招投標條款存在實質性差異。

4.合同蓋章簽署不規范

合同簽署是合同訂立前的最后環節，規范的合同簽署是合同管理過程中的守門員。合同蓋章簽署前應當對合同的基本情況和審核情況做最后的復核，合同簽署也應當注重簽署的規范性。但是，部分國有企業合同簽署環節不規范，導致存在以下問題：

（1）合同簽訂流程倒置，合同審核流于形式。部分國有企業存在合同約定經濟事項發生時間早于合同簽署時間的現象，部分國有企業存在合同簽署時間早于合同審批時間的情況，導致合同審核管控制度無法發揮作用，流于形式。

（2）合同簽約信息不齊全，簽署方式不規范。部分國有企業簽署的合同存在無法定代表人或授權代表人簽字、以蓋章代替簽字、未注明合同簽署日期等現象。

5.合同履約管理不嚴格

合同履約管理是合同管理過程中的核心環節。合同的訂立是合作的開端，合同的履行才是保證雙方權利義務的重要環節。但是目前國有企業的合同管理中，普遍存在重前端，輕后端的情況，導致履約風險暴露后，相關風險無法迅速管控，給國有企業造成損失。

（1）未及時簽訂補充協議。在合同履約過程中，存在部分事項因客觀情況變更無法履約，部分事項在合同訂立時未能全面考慮導致部分條款約定不明確的情況。例如：近年來，受疫情影響，部分合同出現了受托方延期交付、委托方延期付款的情況，但是相關單位并未對此類情況做出積極反饋，及時跟進情況變化，簽訂補充協議或解除合同，導致合同利益無法實現，合法權利難以維護。

（2）未按合同條款履行雙方權利義務。合同簽訂生效后，部分國有企業合同執行部門的工作人員履約意識淡薄，導致部分事項未按合同條款履行或部分合同條款履約不嚴格的問題。例如：①部分租賃合同未按合同要求收取租賃押金、未按合同要求時間及時收取租金；②部分工程項目合同未按合同約定扣留質量保證金；③部分合同未按合同約定時間履約交付。

（3）合同履約缺乏有效內部監督。目前，國有企業普遍缺乏合同履約的整體監督管理機制。合同主管部門一般只負責對合同的歸檔工作，未參與合同整體的履約過程，合同的履約主要靠合同執行部門完成，一旦合同履約出現問題，若履約部門未積極協調，就可能導致相關問題無法積極有效解決，錯過風險防控的最佳時機。

（4）未對合同違約情況采取積極措施。部分國有企業存在部分合同已經實質性違約或無履約可能，且已無法通過溝通、協商等常規流程解決，仍未采取例如保全、起訴、仲裁等積極措施，導致合同風險擴大的問題。

6.合同歸檔管理不完善

合同檔案管理是國有企業合同管理的重要組成部分，是后續進行審計或開展法律訴訟的重要憑證材料，是合同簽訂全過程的原始記錄。合同檔案是指合同從簽訂至終止的整個過程中形成的體現簽訂各方意志的具有法律效力的文件，也包括與之相關的具有保存價值的其他文件材料。目前，國有企業合同檔案管理存在以下問題：

（1）合同檔案未做到歸口管理。部分國有企業合同檔案留存于各個業務部門，未做到歸口管理，導致難以掌握企業整體的合同簽訂和履行情況。而且，國有企業各個部門檔案管理水平參差不齊，不歸口管理容易導致合同檔案遺失等問題。

（2）歸檔內容不齊全。合同檔案歸檔的內容應當包括合同文本及其他體現簽訂時各方意志的具有法律效力的文件。例如：①反映對方當事人的情況及風險分析論證的材料；②合同談判、協商材料；③合同訂立的依據、批準文件；④合法性審查意見；⑤調解文書、仲裁機構裁決文書、法院裁判文書；⑥招投標資料等。部分國有企業僅對合同文本進行歸檔，忽略了其他相關資料的歸檔，導致合同簽署過程難以回溯，司法取證證據鏈斷裂等問題。

三、國有企業合同管理的建議

國有企業合同管理問題，究其原因，是國有企業合同管理制度的建設與落地執行問題。部分國有企業內部制度建設落后，落地執行不到位，監督評價和追責機制不健全，導致國有企業出現合同審核不嚴謹、合同蓋章簽署不規范、合同履約管理不嚴格、合同歸檔管理不完善等問題。想要做好國有企業合同管理，要根據國有企業發展過程中出現的具體問題來具體分析。通過健全合同管理制度、提升人員勝任能力、加強合同審核力度、規范合同簽署流程、強化合同履約管理、提升合同檔案管理水平等方面的努力，全面提升國有企業合同管理水平，從而提升國有企業在市場中的競爭力，推動國有企業穩步發展。

1.健全合同管理制度

（1）定期審查合同管理制度。建立健全合同管理制度是合同管理的第一步，完善的合同管理制度有助于指導和監督合同管理工作的正常進行。國有企業應當定期開展合同管理制度的梳理及評估，做好制度的“留、廢、改、立”，及時健全、完善或修訂合同管理制度，促進合同管理工作有章可循，規范有序。

（2）完善對合同經手人員勝任能力的約束條款。國有企業應當在合同管理制度中完善對合同經手相關人員的勝任能力要求，特別是合法性審查人員，應當要求其具備基本的法律素養或法律背景，從而保證其在合法性審查過程中的嚴謹性和專業性。

（3）注意合同管理制度與其他內控制度相銜接。例如：國有企業采購制度中可能對供應商的選擇有三家比價的要求，可在合同管理制度中要求在合同審核時對相關比價資料進行形式審查，從而防止制度銜接漏洞。

2.提升人員勝任能力

（1）強化合同管理培訓，提高合同經手人員管理意識和專業水平。國有企業可以通過內部培訓，不斷加強專業人才的培養，提高內部相關工作人員的風險意識和專業水平。內部培訓可充分借助外部專業機構的師資力量，如律師事務所、會計師事務所等。

（2）構建合理的激勵機制。國有企業應建立健全合同經手人員的專業能力激勵機制，充分調動合同管理人員的主觀能動性，營造積極向上不斷學習的工作氛圍，創造良好的人才培養環境。

（3）對合法性審查人員設定資質要求。國有企業可對合法性審查崗位的任職資質設定資質要求，指導人事部門通過外部招聘、內部培養等方式，篩選具備專業勝任能力的優秀人才。

3.加強合同審核力度

（1）加強對合同對方當事人的資質審核。特別是對于合同金額高、涉及范圍廣的合同，應當調查核實對方當事人的資產、信用和履約能力等情況，并對合同的法律、經濟、技術和社會穩定等風險以及自身的履約能力進行分析、論證，并形成書面報告。涉及疑難問題或者風險較大的，可以邀請有關專家參加論證或委托專業機構調查。

（2）加強合同內容、條款的審核。加強合同期限、合同款項、合同責任和違約處理等核心條款的審核，確保簽訂的合同真實、規范、合法。強化招投標合同審核，對照招標采購文件，核實合同文本與招投標文件的一致性，以杜絕擅自更改招標條件中付款方式、違約責任等實質性條款的情況。

（3）強化合法性審查環節的嚴謹性。要提高風險防范意識，規范合法性審查流程，明確合法性審查的職責。對于合法性審查環節提出的意見建議，業務部門應當仔細考量是否接受，但不論是否接受，均應將相關資料與合同文本一并歸檔留存。對于委托第三方專業機構完成的合法性審查，可要求對方出具正式的合法性審查報告。

（4）明確合同審核職責。國有企業可建立會簽制度，合理劃分各會簽部門職責，可從合理性、合法性、合規性等方面對合同作全面審核；此外，國有企業可建立分級審核制度，根據金額的大小、性質的重要性分級授予審核權限，提高合同審核效率。

（5）建立標準合同模板。各單位可根據自身的業務情況，對經常性業務的合同，建立標準合同模板。使得合同審核時只需審核非固定部分的內容，這樣既能控制合同風險，又能提高合同審核效率，降低各部門工作量。

4.規范合同簽署流程

（1）復核合同流程。在合同正式簽署蓋章前，簽署蓋章部門應當對合同審批流程進行復核，審查全部流程是否已完成，是否有遺漏，發現問題應當退回；發現存在合同流程倒置的情況，應當要求合同執行部門提交書面說明，認真解釋問題原因，提出改進完善措施，避免再次發生。

（2）合同簽署注意完整性。在合同簽署過程中，要注意簽字、蓋章、簽訂日期和生效時間等要素不遺漏，保證合同簽署的完整性。若存在非法定代表人簽署合同的情況，要注意是否有相關的授權證明。

5.強化合同履約管理

強化合同履約情況管理。要明確合同履約管理人，定期跟蹤合同的履約情況。對因客觀環境變化，導致需要變更或終止合同的，要及時按流程辦理合同變更、終止手續；對出現合同對方當事人未按合同履約的情況，要及時溝通，了解情況，督促對方按合同及時履約，對出現的履約風險，應當及時上報并采取措施。可積極發揮財務部門的監管職能，對履約異常的合同，詢問原因，并采取扣款、延期支付等措施，維護單位經濟利益。對已經嚴重違約且難以通過正常溝通手段解決處理的合同，應當積極尋求法律途徑介入。

6.提升合同檔案管理

國有企業應設立或明確合同檔案歸口管理部門，明確檔案管理責任人，負責對本企業的合同檔案進行統一管理。在管理中，應建立合同臺賬，對合同進行分類并編號，以便日后查閱；要注意符合合同審核、簽批流程的合規性，保證合同審核過程步步留痕，責任明晰；要注意檢查合同歸檔材料的真實性和完整性，除合同文本外，應對合同審批資料、采購資料、集體研究資料和履約資料等合同相關資料進行統一歸檔保管，做到合同歸檔內容能夠真實反映經濟業務的流轉情況。

四、結語

隨著市場經濟不斷深化發展，國有企業的業務復雜程度將日益提高，國有企業需要簽訂的合同越來越多也越來越復雜。國有企業要切實理解合同管理的重要性，提高合同管理水平，充分發揮各部門在合同管理中的作用，建立一套適應企業實際情況的合同管理機制，保證經濟合同的合法性、公平性、適應性和可執行性，不僅可以保障國有企業在經濟活動中的合法權益、避免爭議的發生而使單位遭受經濟和聲譽的損失，也可以審查單位在采購、財務和資產管理等方面的漏洞，加強單位整體內控管理建設，保障國有資產保值增值。

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作者:曹敏慧 單位:寧波國穗會計師事務所有限公司