水鄉特色縣水環境治理瓶頸分析

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［摘要］十八大以來，多次強調“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”，這是總書記對人民群眾的錚錚誓言。2013年浙江省委提出了“五水共治”，以治水倒逼發展方式轉型、以治水滿足人民需求、以治水承載文明之道、以治水保障基本民生、以治水恢復自然生態。治水，正是浙江省委對人民群眾美好生活向往的強力回應。事實上，在長三角和珠三角以及京津冀等地區有很多水鄉，有不少縣市處在水域下游，由于受上游來水與自身污染的雙重影響，這些縣市地表水體污染嚴重，建立水環境長效機制迫在眉睫。客觀分析當前平原地區的水環境治理所面臨的形勢，有針對性地改進和完善水環境治理的制度籠子建設和機制體系建設的關鍵環節，對水環境治理工作有借鑒示范意義。

［關鍵詞］水域；平原地區；水環境

1分析：水域下游平原地區水鄉特色縣在水環境治理中的共性問題

1．1頂層設計制度缺失

我國已頒布實施了《水污染防治法》等一系列有關水環境保護的法律法規，但大多屬于原則性條文，致使實踐中無法得到具體落實，污染治理體制機制與法規政策依然不健全，水環境保護的法制建設相對于實踐的需要仍嚴重滯后。突出表現為自上而下的考核方法缺陷，主要是將水資源與水環境管理視為一個整體問題的管理考核辦法不完善，往往陷入“出事強執行，不出事虛執行”的惡性循環。如一些環保責任考核指標不具體、責任不落實，使地方政府普遍重經濟發展輕環境保護，環保責任被虛化。環境被普遍污染，但老百姓沒有能力來要求改善和獲得補償，只能無奈忍受，公民的環境權利被忽視和侵占。如“河長制”若缺少相應的嚴密考核，必然會導致形式化。必須要強化治水責任追究，對考核不合格、整改不給力的“責任河長”，實行類似年度考核“一票否決”的嚴懲。當今水環境受到的瘋狂破壞和污染，主要還在于違法成本過低，如一些企業往往只需偷排一兩天，其“省”下來的治污費用就會遠遠超過其因違法行為而承擔的處罰。而農業部分，豬糞直接入河更多的只是道德問題而非法律問題。近年來，盡管各地各縣市各相關部門不斷加大水環境執法力度，堅持嚴厲打擊涉水違法犯罪行為，但當前水環境監管、執法漏洞仍然較多，水環境事故和糾紛處于易發、多發階段。

1．2城鎮化推進迅速

資源需求變動和環境承載壓力是一個連續動態變化的過程，主要受到經濟社會發展階段、經濟發展方式的影響。今后隨著城市化和城鄉統籌進程的加快將給水污染防治和水環境保護帶來新的壓力。經濟持續較快增長對資源環境的要求更高，環境承載力面臨的壓力更大，矛盾將更加凸顯。隨著工業企業布局的調整和轉移，農村工業污染有迅速抬頭趨勢，城市污染向農村轉移的增加，造成農村地區水源開始惡化，空氣質量急劇下降，嚴重危害農民的身心健康，生活污水、生活垃圾長期得不到妥善處理，農村水環境保護刻不容緩。

1．3經濟發展模式粗放

雖然從中央到地方都在強調和追求集約型的經濟發展，但短期內仍無法完全扭轉粗放形態，無論是縣域或城市是否“親水”，能源資源消耗的持續增加已使所有的水體承載能力不堪負荷。特別是工業廢水處理有效監控的機制還未完全形成，污染物排放量遠遠超過水環境自凈能力。傳統的農業生產方式如農業廢棄物造成農村水體和農田污染，規模化養殖場排放的大量糞尿與廢水現已成為許多城市和農村的新興污染源。大部分水鄉都呈現出河網密布的地域地貌特征和憑河而居的農耕文化特色，就對經濟發展的要求更高。所以水環境治理從根本上而言，就是要求政府解決在不犧牲環境的前提下加快發展的問題。

1．4公眾參與缺乏

雖說現階段公眾參與政府事業的可能性和可行性都有所增強，但參與的途徑和方式仍不完善。特別是水環境污染和治理的信息和共享機制不完善，不利于公眾對水環境保護意識的激發，更不利于全民參與水環境治理的監督。現在從全國范圍來看，全民都很關心水環境也很擔憂還有很多不滿。但大多數公民同樣存在思想和行為分離的狀況，一方面在抱怨政府不作為，但另一方面仍把垃圾往河里面倒。如很多地方水環境中總磷超標問題比較嚴重，主要還在于很多城郊結合部及農村河道，被當成傾倒垃圾、拋扔病死動物、排放廢水的“天然場所”，因此，如何讓公眾參與其中，在區域內形成一種治水的氛圍，顯得尤為重要。

1．5流域聯動管理缺位

由于地理區位的不同，上游地區總能對下游地區產生影響。一旦在上游地區發生了水污染事故，若不及時治理，會影響整個流域。如若地區的上游來水不改善，當地縣市的治水肯定事倍功半。水域各個地區都只是過境之地，都難以承擔流域管理統籌協調的職責，這種分散管理體制使流域統一管理流于形式，但與之相對應的是：流域水污染涉及的利益群體眾多，利益關系復雜，涉及各方在自身利益的驅使下，圍繞水污染問題進行利益博弈。水環境治理流域管理、區域聯動的體制機制的缺位，是跨區域污染問題及糾紛屢見不鮮的主因。同時，流域生態補償和糾紛調解機制、跨區域聯合執法機制的缺位也對治水的長遠性存在被動影響。

1．6地域政府管理錯亂

政府部門在職能管理上有交叉，目前涉及治水的部門就有環保、農經、水利、建設、航運等多個，如水利與環保在職能上存在重疊：水利負責對水功能區與河道排污口的管理及水資源保護，而環保負責污染治理且對水環境的責任更多。執法有時失之于寬、失之于軟，手段滯后，造成守法成本高、違法成本低的現象，導致一些企業寧愿繳納超標排污費、不愿治理污染的惡性循環。

2關鍵環節：建設水環境治理長效機制

2．1治水需要正確的工作方法

水環境治理是一項綜合性系統工程，涉及自然生態、生產生活、管理體制、社會文化等眾多領域，關系城鄉居民、企業、政府機關、社會組織等諸多主體。在政府行政系統內部，水環境治理也涉及環保、水利、建設、國土、航運等多個部門。只有對河流開展綜合性整治，才能克服“就水論水”治標不治本的缺陷，真正實現“藥到病除”，綠水長流。一是找準源頭。“治水不尋源，治標不治本”。為什么會發黑發臭，必須找準源頭，要翻箱倒柜找源頭，不能病急亂投醫、頭痛去醫腳，要避免原因分析的簡單化，防止源頭問題沒找準或沒找全。二是綜合施策。治河必須要因河制宜、量力而行，打好截污納管、河道清淤、拆除違建、垃圾清理、生態修復、景觀綠化等“組合拳”。三是落實責任人。治河過程中必須要有具體負責人，達到權責相統一。

2．2建立水域聯動機制促成流域區際共同治理

較高行政機構如中央、省、流域管理局應制定水域間水事活動制度或法規。與國外的小國大河相比，我國在流域水事法律法規的制定上有很多優勢。一旦水的法律法規比較健全，社會各界和一切水事活動就都能嚴格遵守。水事法規一般應規定流域開發的總方向，促進流域發展的總體措施，規定專屬流域管理機構的權利范圍和機構體系，明確規定國家、流域委員會、地方省市縣鎮分級管理的責任、權力和義務，同時把參與水事活動的政府機關、事業單位、企業單位的職責明確分開，各自在法律賦予的權限范圍內充分發揮作用，若有越權或違法行為發生，通過法律手段予以處罰或糾正。

2．3健全問責機制嚴格打擊違法行為和懶政行為

政府要有效提升執行力，進行科學考核和嚴厲問責。監督要跟著流水轉，著重完善在法規執行方面的細則和配套監管能力建設。如浙江省嘉善縣嘗試的由治水辦牽頭定期對全縣河流交接斷面水質進行考核、月度公開通報的“一把掃帚”機制。同時，問責同等重要，必須嚴厲打擊水污染違法排污企業，嚴肅查處危害水體安全破壞水環境的違法行為。如“河長制”必須明確責任承擔的定位，避免“河長”和具體執行部門職責不清、權限不明，出現追究責任時互相推諉、互相扯皮，導致問責效果大打折扣。必須明確問責主體，現行情況是問責主體一般為責任主體的下級（多為環保部門）或責任主體的上級。必須保證問責結果的公正性。

2．4試水生態補償機制協調上下游利益失衡

水環境治理必須實現水域聯動、聯合執法。縱向上，要加強各流經區域的綜合執法，特別是上游區域必須保持高壓態勢，對污染事件“零容忍”；橫向上，要加強各相關部門之間的協調執法，建立健全由治水辦牽頭的水環境綜合治理聯合執法機制，組織聯合執法，依法打擊和嚴厲懲處環境違法行為。要實現這種縱橫管理，必須完善行政區際利益協調機制、跨區域環境執法合作機制，避免地方保護主義，實現流域區際共同治理。同時上游地區在污染上必然是比較有利的一方，下游地區必須是受害的一方。因此可以嘗試推行流域政府間生態補償機制，從而糾正流域上下游地區在流域生態保護和利用過程中的付出與收益失衡。

2．5擴大公眾參與領域引導自覺保護意識

探索公眾參與水環境保護和治理的新途徑，特別是社會預防與控制措施的構建。水與民息息相關，涉及公眾利益，有問題也不容易掩蓋，與水環境有關的決策，公眾應當享有知情權和請求權。政府必須重視公眾參與，發動群眾和企業，這將提高水管理的效率效果。可以建立水環境治理信息公開制度、公眾參與決策制度等，最大程序地發揮公眾參與的功效，為避免流于形式，實踐中可以充分發揮各類非政府專業團體或民間組織的作用，使公眾的呼聲得到加強，公眾的立場得到清晰地表達。通過公眾參與、全民聯合，有效提升公眾的環境意識，提高公眾的自律行為和治理參與程度，營造聯合治水、“人人護河”的良好氛圍。

2．6加大技術投入建立科學化維護體系

技術對水環境的治理和保護非常重要，但包括技術在內的所有治理行為都需要投入，因此，投入是促進治理和保護的關鍵因素。應在政府主導的前提下，充分發揮市場機制對水環境保護投融資的引導、調節作用，促進有效解決突出的水污染治理問題。如工業污水處理，可以充分發揮企業作為責任主體的作用，要求必須達標排放，或者企業自己建廠處理，或者付費交給其他專業化運營單位集中處理；對城鎮生活污水處理，可以通過相關政策引導，吸引民間資本參與污水設施運營管理，利用市場機制推進廢水處理再循環利用。同時，可以結合水域特點，通過引進有益水體生物、種植適水植物等措施，營造河道良好的水生態系統，提高水體自凈能力和水環境容量。

參考文獻：

［1］沈承紅．加強河北水生態保護助推地方經濟發展的對策研究［J］．中國市場，2015（43）．

［2］趙麗華．鋼鐵企業的水處理藥劑市場及發展方向［J］．中國市場，2014（44）．

作者：朱櫻 單位：中共嘉善縣委黨校科研室