鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理困境及社會(huì)支持研究

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一、新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理的困境

隨著我國(guó)步入新常態(tài)的發(fā)展階段，我國(guó)資源環(huán)境的承載壓力日益加大，資源環(huán)境的脆弱性逐步成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的主要因素之一。因此，我國(guó)各地區(qū)對(duì)環(huán)境治理工作的呼聲不斷加強(qiáng)。在此背景下，安徽省懷遠(yuǎn)縣積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，開(kāi)展了一系列具體的環(huán)境治理工作。懷遠(yuǎn)縣在推進(jìn)其轄屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作過(guò)程中，呈現(xiàn)出各方面的困境。這些困境在一定程度上可以反映出當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理過(guò)程中存在的問(wèn)題。

(一)推行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引起的人為性污染

新常態(tài)的重要結(jié)構(gòu)特征之一就是要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷強(qiáng)化升級(jí)。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)是其他一切產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此要想加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)至關(guān)重要［2］。我國(guó)耕地面積廣闊，但由于人口眾多，糧食需求量不斷增加，土地資源開(kāi)發(fā)已接近極限。近年來(lái)，我國(guó)耕地面積呈現(xiàn)一種萎縮的態(tài)勢(shì)，但隨著國(guó)民生活水平的不斷提高，人民群眾對(duì)各項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品的需求量卻大幅增加。為了在一定程度上緩解兩者之間的矛盾，著重推行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式勢(shì)在必行。然而，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式在提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)升級(jí)的同時(shí)，往往也帶來(lái)了部分負(fù)面影響。其中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)過(guò)程中造成的人為性污染就是突出的問(wèn)題之一。由于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求的進(jìn)一步加大，許多村民往往加大化肥和農(nóng)藥的使用量，以此為途徑來(lái)提高土地農(nóng)作物產(chǎn)出率。通過(guò)對(duì)懷遠(yuǎn)縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的個(gè)案訪談得知，懷遠(yuǎn)縣化肥使用量高達(dá)375～450kg/hm2?；屎娃r(nóng)藥的過(guò)度使用一方面會(huì)造成土地板結(jié)，喪失土壤肥力，降低土地自身生產(chǎn)力;另一方面，化肥中含氮量一旦超出土地本身所能溶解的程度，就會(huì)流失到自然環(huán)境中，造成耕地污染、水體富營(yíng)養(yǎng)化，嚴(yán)重的甚至?xí)B透至地下水，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民飲用水造成污染。由此可見(jiàn)，廣大村民為保障單位耕地面積的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，利用各種人為性手段，已經(jīng)在無(wú)形中加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境的惡化［3］。

(二)民眾環(huán)保意識(shí)匱乏造成的污染

在對(duì)懷遠(yuǎn)縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)走訪的過(guò)程中，道路兩側(cè)時(shí)?？梢?jiàn)散布著的零散垃圾，墻面上殘留了張貼的小廣告和“牛皮癬”，河流中漂浮著各種居民生活垃圾。居民生活污染不僅僅只存在于懷遠(yuǎn)縣中，我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都受到這一困境的煩擾，已然嚴(yán)重影響到我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境的整體美觀程度。表面上看，隨手亂扔垃圾、張貼小廣告、河流污染只是當(dāng)?shù)鼐用褚环N無(wú)意識(shí)的舉動(dòng)，但這些下意識(shí)的行為舉止習(xí)慣實(shí)則暴露出當(dāng)?shù)孛癖娫诃h(huán)保意識(shí)方面的匱乏。懷遠(yuǎn)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作中，思想宣傳工作往往最難開(kāi)展。通過(guò)國(guó)家和各級(jí)政府的長(zhǎng)期宣傳，大部分村民環(huán)保意識(shí)在一定程度上有所提高，但長(zhǎng)期形成的根深蒂固在村民中的一些日常習(xí)慣難以在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生根本性的扭轉(zhuǎn)，這也是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理過(guò)程中難以規(guī)避的困境之一。

(三)環(huán)境治理工作初見(jiàn)成效但深度不足

新常態(tài)的一個(gè)顯著特征就是“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由高速增長(zhǎng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L(zhǎng)。要想在整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩的背景下，切實(shí)保障我國(guó)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)步前進(jìn)，就更加需要充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)對(duì)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用。因此，環(huán)境治理工作的深入開(kāi)展顯得至關(guān)重要。在此宏觀背景下，懷遠(yuǎn)縣開(kāi)展了“三線三邊”暨鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生整治工作考評(píng)。懷遠(yuǎn)縣政府參考全國(guó)其它地區(qū)環(huán)境治理工作的考評(píng)細(xì)則，制定出一套符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況考核條文，并委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行客觀考察，并以考察結(jié)果作為依據(jù)，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作。類似于“三線三邊”的環(huán)境考評(píng)工作在我國(guó)不少地區(qū)正廣泛開(kāi)展。這種考評(píng)機(jī)制的推廣在很大程度上確實(shí)改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體環(huán)境狀況，大部分村民對(duì)這種考評(píng)表示認(rèn)同，并反映現(xiàn)在的農(nóng)村要比幾年前的確干凈美觀很多。但不容忽視的是，這種考評(píng)機(jī)制也存在其特有的缺陷，其中最突出的困境之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作深度不足，趨于形式化和表面化。這種形式化的環(huán)境治理工作往往收效甚微，也違背了我國(guó)大力發(fā)展環(huán)保事業(yè)的初衷。

二、新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理的價(jià)值

鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理是我國(guó)在新常態(tài)下構(gòu)建生態(tài)文明體系的重要環(huán)節(jié)，它對(duì)改善我國(guó)整體環(huán)境狀況，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾生活居住質(zhì)量有著不可代替的價(jià)值。

(一)緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)資源與環(huán)境間的矛盾

由于過(guò)去長(zhǎng)期的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)環(huán)境治理工作的重心都放在城市，城市地區(qū)環(huán)境惡化的頹勢(shì)得到了適時(shí)扭轉(zhuǎn)，但我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量仍然堪憂。環(huán)境治理工作是一個(gè)有機(jī)整體，它應(yīng)該包涵城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩者的共同改善，某一方面工作開(kāi)展的不足，都會(huì)出現(xiàn)“短板效應(yīng)”［4］。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)二元環(huán)境治理機(jī)制尚未完全破除，這種機(jī)制的存在嚴(yán)重影響到我國(guó)整體環(huán)境的改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境水平往往直接牽涉到我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的高低。作為一個(gè)擁有十三億人口的大國(guó)，農(nóng)業(yè)不穩(wěn)，其它各項(xiàng)事業(yè)也難以得到切實(shí)開(kāi)展。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理力度可以適當(dāng)緩解我國(guó)資源與環(huán)境間的矛盾;環(huán)境得到改善，資源(土地、水)利用率隨之也會(huì)有所提高。一個(gè)地區(qū)資源使用水平的上升勢(shì)必會(huì)提高該地區(qū)農(nóng)作物的產(chǎn)量，進(jìn)而促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的增長(zhǎng)。

(二)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量

新常態(tài)的指向是國(guó)民生活質(zhì)量提高，群眾的“獲得感”不斷提升，就業(yè)穩(wěn)，價(jià)格穩(wěn)，民生保障更完善［5］。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理是針對(duì)這一指向來(lái)改善我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活環(huán)境，提高居民生活水平的重要舉措之一。過(guò)去，一提到農(nóng)村環(huán)境，絕大部分人的腦海中會(huì)浮現(xiàn)垃圾遍地、動(dòng)物糞便堆積在路邊的畫面。這些亂象不僅影響到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境，更關(guān)鍵的是極大的弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)外部投資的吸引力，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力不足，進(jìn)一步拉大城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差距，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)期處于較為貧困的狀態(tài)之中。在與懷遠(yuǎn)縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民進(jìn)行訪談時(shí)，他們一直認(rèn)為，近年來(lái)隨著各級(jí)政府加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境工作的力度，農(nóng)村“臟、亂、差”的舊貌已經(jīng)有了巨大的改變?！袄倭?，河流清澈了，各類糞便無(wú)害化處理轉(zhuǎn)化為土地肥力了”，這些都成了當(dāng)?shù)卮迕窨谥行老驳淖兓?。我?guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作的廣泛開(kāi)展，其最直接的受益人就是當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>

(三)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在當(dāng)前環(huán)境與發(fā)展的新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)綠色增長(zhǎng)被期望成為破解眾多發(fā)展過(guò)程中所面臨問(wèn)題的有效路徑［6］。實(shí)現(xiàn)綠色增長(zhǎng)的重要載體之一就是要具有良好的生態(tài)環(huán)境。保護(hù)生態(tài)環(huán)境實(shí)際上就是保護(hù)生產(chǎn)力;改善生態(tài)環(huán)境就是不斷發(fā)展生產(chǎn)力。特別是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)“減速換擋”的今天，生態(tài)環(huán)境是否能夠得到有效保護(hù)，環(huán)境質(zhì)量能否達(dá)到群眾幸福健康生活的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)是老百姓最為關(guān)心的熱點(diǎn)之一［7］。我國(guó)各級(jí)政府大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作，加大環(huán)保投入，努力通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。一方面，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的改造，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身對(duì)外部資源的吸引力，從而改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴農(nóng)業(yè)的單一經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)。另一方面，環(huán)境治理進(jìn)一步帶動(dòng)了鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活垃圾的無(wú)害化處理，將原本影響村容村貌的垃圾轉(zhuǎn)化為促進(jìn)農(nóng)作物茁壯成長(zhǎng)的“純天然化肥”，不僅改變了鄉(xiāng)村整體環(huán)境狀況，還為新常態(tài)下推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色循環(huán)低碳發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)，努力做到既要綠水青山也要金山銀山，真正實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。

三、新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理社會(huì)支持體系的構(gòu)建

隨著我國(guó)進(jìn)入新常態(tài)階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度有所放緩。在此宏觀背景下，我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的開(kāi)展都面臨著不小挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作也不例外。工作難度的加大，要求盡快構(gòu)建合適的社會(huì)支持體系以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理的不斷深化。

(一)倡導(dǎo)公眾參與治理，提供治理人員保障

在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民既是環(huán)境治理的主體又是環(huán)境治理的直接受益人。任何一項(xiàng)具體環(huán)境治理工作的開(kāi)展都需要廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民來(lái)推動(dòng)。因此，倡導(dǎo)公眾廣泛參與治理工作，提供治理人員的基本保障是我國(guó)環(huán)保工作開(kāi)展的重要前提。在對(duì)懷遠(yuǎn)縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)走訪的過(guò)程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理成效的高低往往主要取決于當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)環(huán)境整治工作的參與度。在部分環(huán)境改善明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)鼐用穹e極響應(yīng)政府號(hào)召，將各項(xiàng)治理細(xì)節(jié)落實(shí)到位，逐漸換回一個(gè)“藍(lán)天綠水”的生活環(huán)境;而在環(huán)境仍然不夠理想的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)孛癖姯h(huán)境保護(hù)意識(shí)較為淡薄，對(duì)政府制定的環(huán)境治理工作也置若罔聞，環(huán)境改善程度并不明顯。通過(guò)二者對(duì)比，很容易就可以發(fā)現(xiàn)，公眾參與程度是決定我國(guó)環(huán)境治理工作能否切實(shí)開(kāi)展的決定性因素之一。沒(méi)有治理人員作為基本支持，任何環(huán)保措施都會(huì)失去其存在的價(jià)值。

(二)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保籌資機(jī)制，強(qiáng)化治理工作資金保障

由于我國(guó)過(guò)去一段時(shí)間內(nèi)的發(fā)展戰(zhàn)略及農(nóng)村自身硬件條件較差，導(dǎo)致了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期以粗放式發(fā)展模式為主，資源損失較大。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的滯后在很大程度上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)外部投資的吸引力。相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理，城市在進(jìn)行環(huán)保工作時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施完善，擁有了更廣泛的資金來(lái)源、更健全的籌資機(jī)制，這些優(yōu)勢(shì)都切實(shí)保障了城市環(huán)境治理工作能得到積極開(kāi)展。過(guò)去，包括懷遠(yuǎn)縣在內(nèi)的我國(guó)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)制實(shí)行的是“自上而下”的籌資機(jī)制，環(huán)境治理的資金主要以各級(jí)政府的行政撥款為主，這種單一的資金來(lái)源往往會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)形成心理上的依賴即“給錢就治理，不給錢就不治理”。這種心態(tài)對(duì)環(huán)境治理工作的開(kāi)展造成了嚴(yán)重的阻礙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)多元環(huán)?；I資機(jī)制的構(gòu)建，首先，需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付方式，加大財(cái)政資金的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，確保?？顚Ｓ茫?］。其次，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金等農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的使用相結(jié)合，把生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)擺在核心地位;最后，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，制定更多對(duì)外引資的優(yōu)惠政策，吸引更多的企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)辦廠房，通過(guò)企業(yè)貢獻(xiàn)的稅收獲得更多環(huán)境治理工作的原始資金。

(三)完善環(huán)保工作考核制度，提升環(huán)境治理重要性

任何工作的開(kāi)展都需要有制度作為支持，環(huán)境治理也不例外。懷遠(yuǎn)縣整體環(huán)境的提升與其制定的“三線三邊”考核制度有著密不可分的聯(lián)系。因此，在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作中，需要進(jìn)一步完善黨政一把手領(lǐng)導(dǎo)環(huán)?？?jī)效考核制度，增加環(huán)護(hù)考評(píng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核中的比重，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理成效的高低納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)的范圍中，以此作為對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部考核和任用的核心指標(biāo)之一。［9］只有將環(huán)境治理工作提升到一個(gè)絕對(duì)高度并通過(guò)一系列考評(píng)制度保障工作的開(kāi)展，才真正能實(shí)現(xiàn)在新常態(tài)下的美好生態(tài)環(huán)境。

(四)健全雙向監(jiān)督機(jī)制，保障治理措施開(kāi)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，它的成效并不是一朝一夕就可以獲得的。鑒于治理周期較長(zhǎng)，為防止環(huán)保工作的半途而廢，常常需要有強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制來(lái)進(jìn)行督查。要實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保進(jìn)程的有效監(jiān)督，需要充分發(fā)揮政府和村民的雙向監(jiān)督作用。一方面，政府通過(guò)召開(kāi)環(huán)保決策的聽(tīng)證會(huì)或討論會(huì)等方式來(lái)聽(tīng)取有關(guān)專家和公眾的意見(jiàn)建議，制定符合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況的環(huán)境治理模式，并將科學(xué)的治理工作方式落實(shí)到每個(gè)鄉(xiāng)村，監(jiān)督每個(gè)村民踐行［10］。與此同時(shí)，建立適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)環(huán)保工作開(kāi)展較好的村民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)已制定的環(huán)保措施不落實(shí)的村民進(jìn)行適度懲罰，以起到監(jiān)督和提醒作用。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民可以反過(guò)來(lái)監(jiān)督政府對(duì)環(huán)境治理工作的重視程度。當(dāng)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)展不夠深刻，該地區(qū)整體環(huán)境提升較慢或出現(xiàn)惡化，可以通過(guò)合適的途徑向上級(jí)政府或公眾媒體反映，通過(guò)第三方來(lái)督促政府環(huán)保工作的落實(shí)。因此，一個(gè)雙向的監(jiān)督機(jī)制對(duì)于各種治理措施的推廣有著舉足輕重的作用。

作者：劉凱強(qiáng) 單位：安徽大學(xué)