鄉鎮環境治理困境及社會支持研究

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一、新常態下鄉鎮環境治理的困境

隨著我國步入新常態的發展階段，我國資源環境的承載壓力日益加大，資源環境的脆弱性逐步成為制約我國經濟結構轉型的主要因素之一。因此，我國各地區對環境治理工作的呼聲不斷加強。在此背景下，安徽省懷遠縣積極響應國家號召，開展了一系列具體的環境治理工作。懷遠縣在推進其轄屬的鄉鎮治理工作過程中，呈現出各方面的困境。這些困境在一定程度上可以反映出當前我國鄉鎮環境治理過程中存在的問題。

(一)推行現代化農業生產引起的人為性污染

新常態的重要結構特征之一就是要促進經濟結構不斷強化升級。我國是農業大國，農業是其他一切產業發展的基礎。因此要想加快我國經濟結構的優化轉型，農業結構的升級至關重要［2］。我國耕地面積廣闊，但由于人口眾多，糧食需求量不斷增加，土地資源開發已接近極限。近年來，我國耕地面積呈現一種萎縮的態勢，但隨著國民生活水平的不斷提高，人民群眾對各項農產品的需求量卻大幅增加。為了在一定程度上緩解兩者之間的矛盾，著重推行現代化農業生產模式勢在必行。然而，現代化農業生產模式在提高勞動生產率，促進農業生產結構升級的同時，往往也帶來了部分負面影響。其中，農業現代化生產過程中造成的人為性污染就是突出的問題之一。由于對農產品需求的進一步加大，許多村民往往加大化肥和農藥的使用量，以此為途徑來提高土地農作物產出率。通過對懷遠縣各鄉鎮村民的個案訪談得知，懷遠縣化肥使用量高達375～450kg/hm2。化肥和農藥的過度使用一方面會造成土地板結，喪失土壤肥力，降低土地自身生產力;另一方面，化肥中含氮量一旦超出土地本身所能溶解的程度，就會流失到自然環境中，造成耕地污染、水體富營養化，嚴重的甚至會滲透至地下水，對鄉鎮居民飲用水造成污染。由此可見，廣大村民為保障單位耕地面積的農產品產量，利用各種人為性手段，已經在無形中加劇了鄉鎮環境的惡化［3］。

(二)民眾環保意識匱乏造成的污染

在對懷遠縣各鄉鎮走訪的過程中，道路兩側時常可見散布著的零散垃圾，墻面上殘留了張貼的小廣告和“牛皮癬”，河流中漂浮著各種居民生活垃圾。居民生活污染不僅僅只存在于懷遠縣中，我國大部分鄉鎮都受到這一困境的煩擾，已然嚴重影響到我國鄉鎮環境的整體美觀程度。表面上看，隨手亂扔垃圾、張貼小廣告、河流污染只是當地居民一種無意識的舉動，但這些下意識的行為舉止習慣實則暴露出當地民眾在環保意識方面的匱乏。懷遠縣鄉鎮干部普遍反映，鄉鎮環境治理工作中，思想宣傳工作往往最難開展。通過國家和各級政府的長期宣傳，大部分村民環保意識在一定程度上有所提高，但長期形成的根深蒂固在村民中的一些日常習慣難以在短時間內發生根本性的扭轉，這也是我國鄉鎮環境治理過程中難以規避的困境之一。

(三)環境治理工作初見成效但深度不足

新常態的一個顯著特征就是“經濟新常態”即經濟增長速度由高速增長逐漸轉變為中高速增長。要想在整體經濟增長速度放緩的背景下，切實保障我國社會各項事業穩步前進，就更加需要充分發揮環境保護對優化經濟增長的積極作用。因此，環境治理工作的深入開展顯得至關重要。在此宏觀背景下，懷遠縣開展了“三線三邊”暨鄉鎮環境衛生整治工作考評。懷遠縣政府參考全國其它地區環境治理工作的考評細則，制定出一套符合當地實際情況考核條文，并委托第三方機構進行客觀考察，并以考察結果作為依據，進一步完善鄉鎮環境治理工作。類似于“三線三邊”的環境考評工作在我國不少地區正廣泛開展。這種考評機制的推廣在很大程度上確實改善了鄉鎮整體環境狀況，大部分村民對這種考評表示認同，并反映現在的農村要比幾年前的確干凈美觀很多。但不容忽視的是，這種考評機制也存在其特有的缺陷，其中最突出的困境之一就是鄉鎮環境治理工作深度不足，趨于形式化和表面化。這種形式化的環境治理工作往往收效甚微，也違背了我國大力發展環保事業的初衷。

二、新常態下鄉鎮環境治理的價值

鄉鎮環境治理是我國在新常態下構建生態文明體系的重要環節，它對改善我國整體環境狀況，提高鄉鎮群眾生活居住質量有著不可代替的價值。

(一)緩解鄉鎮地區資源與環境間的矛盾

由于過去長期的一段時間內，我國環境治理工作的重心都放在城市，城市地區環境惡化的頹勢得到了適時扭轉，但我國鄉鎮地區的環境質量仍然堪憂。環境治理工作是一個有機整體，它應該包涵城市、鄉鎮兩者的共同改善，某一方面工作開展的不足，都會出現“短板效應”［4］。當前，我國城鄉二元環境治理機制尚未完全破除，這種機制的存在嚴重影響到我國整體環境的改善。鄉鎮環境水平往往直接牽涉到我國農業產值的高低。作為一個擁有十三億人口的大國，農業不穩，其它各項事業也難以得到切實開展。加大鄉鎮環境治理力度可以適當緩解我國資源與環境間的矛盾;環境得到改善，資源(土地、水)利用率隨之也會有所提高。一個地區資源使用水平的上升勢必會提高該地區農作物的產量，進而促進該地區經濟水平的增長。

(二)改善鄉鎮居民生活環境，提高生活質量

新常態的指向是國民生活質量提高，群眾的“獲得感”不斷提升，就業穩，價格穩，民生保障更完善［5］。而鄉鎮環境治理是針對這一指向來改善我國鄉鎮居民生活環境，提高居民生活水平的重要舉措之一。過去，一提到農村環境，絕大部分人的腦海中會浮現垃圾遍地、動物糞便堆積在路邊的畫面。這些亂象不僅影響到了鄉鎮居民的生活環境，更關鍵的是極大的弱化了鄉鎮企業對外部投資的吸引力，造成鄉鎮發展動力不足，進一步拉大城市與鄉鎮之間的差距，造成鄉鎮長期處于較為貧困的狀態之中。在與懷遠縣各鄉鎮居民進行訪談時，他們一直認為，近年來隨著各級政府加大對鄉鎮環境工作的力度，農村“臟、亂、差”的舊貌已經有了巨大的改變。“垃圾少了，河流清澈了，各類糞便無害化處理轉化為土地肥力了”，這些都成了當地村民口中欣喜的變化。我國鄉鎮環境治理工作的廣泛開展，其最直接的受益人就是當地居民。

(三)促進產業結構調整，推進低碳經濟發展

在當前環境與發展的新常態下，經濟綠色增長被期望成為破解眾多發展過程中所面臨問題的有效路徑［6］。實現綠色增長的重要載體之一就是要具有良好的生態環境。保護生態環境實際上就是保護生產力;改善生態環境就是不斷發展生產力。特別是在我國經濟“減速換擋”的今天，生態環境是否能夠得到有效保護，環境質量能否達到群眾幸福健康生活的標準，已經是老百姓最為關心的熱點之一［7］。我國各級政府大力推進鄉鎮環境治理工作，加大環保投入，努力通過生態環境保護創造新的經濟增長點。一方面，通過對鄉鎮基礎設施的改造，加強鄉鎮自身對外部資源的吸引力，從而改變鄉鎮依賴農業的單一經濟發展結構。另一方面，環境治理進一步帶動了鄉村生產、生活垃圾的無害化處理，將原本影響村容村貌的垃圾轉化為促進農作物茁壯成長的“純天然化肥”，不僅改變了鄉村整體環境狀況，還為新常態下推進經濟社會的綠色循環低碳發展作出積極貢獻，努力做到既要綠水青山也要金山銀山，真正實現綠水青山就是金山銀山。

三、新常態下鄉鎮環境治理社會支持體系的構建

隨著我國進入新常態階段，經濟社會發展的速度有所放緩。在此宏觀背景下，我國各項事業的開展都面臨著不小挑戰，鄉鎮環境治理工作也不例外。工作難度的加大，要求盡快構建合適的社會支持體系以保障鄉鎮環境治理的不斷深化。

(一)倡導公眾參與治理，提供治理人員保障

在我國，鄉鎮居民既是環境治理的主體又是環境治理的直接受益人。任何一項具體環境治理工作的開展都需要廣大的鄉鎮居民來推動。因此，倡導公眾廣泛參與治理工作，提供治理人員的基本保障是我國環保工作開展的重要前提。在對懷遠縣各鄉鎮走訪的過程中，各鄉鎮環境治理成效的高低往往主要取決于當地居民對環境整治工作的參與度。在部分環境改善明顯的鄉鎮，當地居民積極響應政府號召，將各項治理細節落實到位，逐漸換回一個“藍天綠水”的生活環境;而在環境仍然不夠理想的鄉鎮，當地民眾環境保護意識較為淡薄，對政府制定的環境治理工作也置若罔聞，環境改善程度并不明顯。通過二者對比，很容易就可以發現，公眾參與程度是決定我國環境治理工作能否切實開展的決定性因素之一。沒有治理人員作為基本支持，任何環保措施都會失去其存在的價值。

(二)建立鄉鎮環保籌資機制，強化治理工作資金保障

由于我國過去一段時間內的發展戰略及農村自身硬件條件較差，導致了我國鄉鎮經濟長期以粗放式發展模式為主，資源損失較大。同時，鄉鎮基礎設施的滯后在很大程度上削弱了鄉鎮對外部投資的吸引力。相比于鄉鎮環境治理，城市在進行環保工作時，由于基礎設施完善，擁有了更廣泛的資金來源、更健全的籌資機制，這些優勢都切實保障了城市環境治理工作能得到積極開展。過去，包括懷遠縣在內的我國廣大鄉鎮環保機制實行的是“自上而下”的籌資機制，環境治理的資金主要以各級政府的行政撥款為主，這種單一的資金來源往往會導致鄉鎮領導形成心理上的依賴即“給錢就治理，不給錢就不治理”。這種心態對環境治理工作的開展造成了嚴重的阻礙。鄉鎮多元環保籌資機制的構建，首先，需要明確鄉鎮環境治理工作財政資金的轉移支付方式，加大財政資金的專項轉移支付力度，確保專款專用［8］。其次，將鄉鎮環境保護和農業綜合開發資金等農業發展資金的使用相結合，把生態農業建設擺在核心地位;最后，完善鄉鎮基礎設施，制定更多對外引資的優惠政策，吸引更多的企業在鄉鎮開辦廠房，通過企業貢獻的稅收獲得更多環境治理工作的原始資金。

(三)完善環保工作考核制度，提升環境治理重要性

任何工作的開展都需要有制度作為支持，環境治理也不例外。懷遠縣整體環境的提升與其制定的“三線三邊”考核制度有著密不可分的聯系。因此，在我國鄉鎮環境治理工作中，需要進一步完善黨政一把手領導環保績效考核制度，增加環護考評機制在經濟社會發展綜合考核中的比重，把鄉鎮環境治理成效的高低納入經濟社會發展評價的范圍中，以此作為對基層領導干部考核和任用的核心指標之一。［9］只有將環境治理工作提升到一個絕對高度并通過一系列考評制度保障工作的開展，才真正能實現在新常態下的美好生態環境。

(四)健全雙向監督機制，保障治理措施開展

鄉鎮環境治理工作是一個漫長的過程，它的成效并不是一朝一夕就可以獲得的。鑒于治理周期較長，為防止環保工作的半途而廢，常常需要有強有力的監管機制來進行督查。要實現對鄉鎮環保進程的有效監督，需要充分發揮政府和村民的雙向監督作用。一方面，政府通過召開環保決策的聽證會或討論會等方式來聽取有關專家和公眾的意見建議，制定符合各鄉鎮實際情況的環境治理模式，并將科學的治理工作方式落實到每個鄉村，監督每個村民踐行［10］。與此同時，建立適當的獎懲機制，對環保工作開展較好的村民進行獎勵，對已制定的環保措施不落實的村民進行適度懲罰，以起到監督和提醒作用。另一方面，鄉鎮居民可以反過來監督政府對環境治理工作的重視程度。當發現鄉鎮政府對環境保護工作開展不夠深刻，該地區整體環境提升較慢或出現惡化，可以通過合適的途徑向上級政府或公眾媒體反映，通過第三方來督促政府環保工作的落實。因此，一個雙向的監督機制對于各種治理措施的推廣有著舉足輕重的作用。

作者：劉凱強 單位：安徽大學