合作網(wǎng)絡(luò)模式下環(huán)境治理研究

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一、環(huán)境治理的模式與當(dāng)前環(huán)境治理中存在的問題

（一）環(huán)境治理的模式

現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于環(huán)境問題所運(yùn)用的治理模式有許多種，政府部門、市場(chǎng)以及非營(yíng)利組織等都已投入到環(huán)境治理中，但在具體實(shí)施治理的過程中，由于模式不同，各治理主體的目標(biāo)與利益也不同，由此導(dǎo)致了決策的不同。

1.政府強(qiáng)制模式在政府強(qiáng)制模式下，政府在環(huán)境治理中擔(dān)當(dāng)了唯一治理主體的角色[1]。環(huán)保部從水污染、噪聲、大氣污染、固體廢物以及工業(yè)污染等方面都制定了具體的政策、規(guī)劃。在環(huán)境治理過程中，政府的貢獻(xiàn)值占據(jù)了絕大部分比例，幾乎承擔(dān)了從政策制定、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境產(chǎn)品的提供到實(shí)施治理的全部活動(dòng)[2]。而環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)性、持久性以及綜合性極強(qiáng)的工作，在環(huán)境治理過程中，政府作為唯一的治理主體,要承擔(dān)各組織的協(xié)調(diào)、緊急事件的處理和引導(dǎo)公眾參與治理等艱巨任務(wù)。

2.市場(chǎng)調(diào)控模式環(huán)境治理不單純是政府的責(zé)任，而是整個(gè)社會(huì)的義務(wù)，這一義務(wù)涵蓋了政府、企業(yè)、非政府組織以及公眾。環(huán)境資源是有限的，而人們對(duì)資源的需求是無(wú)限的，單純依靠政府進(jìn)行治理，不僅在資金上難以得到足額保障，而且容易導(dǎo)致環(huán)境治理中設(shè)備的落后、質(zhì)量監(jiān)管不及時(shí)等現(xiàn)象。而采取市場(chǎng)調(diào)控模式，通過市場(chǎng)化手段，可以調(diào)動(dòng)大量的社會(huì)資本積極參與環(huán)境治理，彌補(bǔ)政府在環(huán)境治理中的資金缺口[3]。

3.企業(yè)自覺模式企業(yè)自覺模式的運(yùn)行完全依賴于企業(yè)的自覺性，并不具有任何法律的約束力。企業(yè)通過對(duì)資源的合理開發(fā)利用，從而減少對(duì)環(huán)境的污染和破壞，致力于成為對(duì)全社會(huì)負(fù)責(zé)任的企業(yè)，并以此取得消費(fèi)者與全社會(huì)的贊譽(yù)和認(rèn)同，從而保證企業(yè)在激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)一席之地[3]。4.公眾參與模式公民作為健康環(huán)境的享有者，同時(shí)也擔(dān)負(fù)著環(huán)境治理的責(zé)任。隨著當(dāng)前環(huán)境問題的日益凸顯，公民對(duì)環(huán)境治理的參與意識(shí)也逐步提升?，F(xiàn)階段公民對(duì)環(huán)境治理的參與，主要是通過政府部門的宣傳、教育，使其了解環(huán)境保護(hù)的重要性，并積極、主動(dòng)地參與其中。

（二）環(huán)境治理中存在的主要問題

1.執(zhí)法力度不足隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻，環(huán)保部門以及各地方政府部門都結(jié)合本地實(shí)際情況，就解決環(huán)境污染問題出臺(tái)了許多政策，推進(jìn)了與環(huán)境相關(guān)的立法、規(guī)范和保護(hù)工作，加快了環(huán)境保護(hù)的步伐，但是環(huán)境治理中的法律法規(guī)執(zhí)行力度仍然不夠。由于各地方政府部門間缺乏溝通合作，各自維護(hù)自身的利益，導(dǎo)致產(chǎn)生了一些重復(fù)治理現(xiàn)象，延緩了環(huán)境治理的進(jìn)度，也降低了環(huán)境治理的效率。

2“.失靈”現(xiàn)象產(chǎn)生由于環(huán)境保護(hù)不具有排他性，導(dǎo)致無(wú)人愿意出資進(jìn)行環(huán)境治理，因此環(huán)境治理這一公共物品就無(wú)法通過市場(chǎng)體系中的供需交易來(lái)提供，從而出現(xiàn)了“市場(chǎng)失靈”[4]。政府是公共物品的提供者，但是由于政府作為唯一治理主體的局限性，不能滿足少部分人對(duì)環(huán)境的特殊需求，即出現(xiàn)“政府失靈”。非營(yíng)利組織的出現(xiàn)彌補(bǔ)了前兩種模式的不足，能夠查缺補(bǔ)漏地進(jìn)行資金投入，以及滿足人們對(duì)環(huán)境的新需求，但是由于非營(yíng)利組織無(wú)法單靠自身的力量進(jìn)行治理活動(dòng)，從而產(chǎn)生了“志愿失靈”。

3.公眾參與不足目前，公眾對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注度逐漸升高，但是參與形式依然停留在環(huán)境保護(hù)的宣傳、教育方面，缺少?zèng)Q策參與，也缺少對(duì)環(huán)境治理問題的了解，容易忽視相應(yīng)的責(zé)任。公眾也是環(huán)境污染的源頭，他們只有在關(guān)系到自身利益時(shí)才對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行監(jiān)督、舉報(bào)。公眾主要是通過社會(huì)團(tuán)體的形式進(jìn)行參與，而這種形式的非營(yíng)利組織對(duì)環(huán)境治理的影響極為有限。

4.缺乏有效監(jiān)督由于環(huán)境治理以環(huán)保部門為主，各地方政府在治理中為了自身利益而互相推卸責(zé)任，容易造成環(huán)境執(zhí)法的混亂，或者為了追求各地區(qū)與部門間的利益而形成一種“上有政策、下有對(duì)策”的局面，使環(huán)境治理的具體政策不能有效實(shí)施，監(jiān)督也變得形同虛設(shè)。

二、合作網(wǎng)絡(luò)模式的提出

目前，國(guó)內(nèi)外關(guān)于環(huán)境治理的研究已經(jīng)有了許多成果。“合作型環(huán)境治理”的研究者蒂姆•佛西指出“，合作型環(huán)境治理是融合工業(yè)、公民群體或者地方政府的探討、協(xié)約以及一系列的正式以及非正式的管理的治理類型。也可以被廣泛認(rèn)為是在公共與私人部門之間建立的伙伴關(guān)系。”[5]我國(guó)學(xué)者米指出，“合作管理是一種多組織的安排、協(xié)議、協(xié)商、共同行動(dòng)等，它主要用來(lái)解決單個(gè)機(jī)構(gòu)、單個(gè)部門、單個(gè)地方政府無(wú)法解決的復(fù)雜問題。合作管理暗含一種新的制度安排，又表明一種新的公共管理活動(dòng)。”[6]我國(guó)學(xué)者任潔提出，環(huán)境合作治理“應(yīng)當(dāng)是指面向后工業(yè)社會(huì)的一種合作形式，是在環(huán)境領(lǐng)域中建立的一種超越環(huán)境工具理性和體現(xiàn)高級(jí)的環(huán)境價(jià)值理性的合作形態(tài)?！盵7]綜上所述，目前有大量文獻(xiàn)從理論和實(shí)踐層面對(duì)環(huán)境治理進(jìn)行了研究?，F(xiàn)有文獻(xiàn)著重探討了合作型環(huán)境治理的主體構(gòu)成，但對(duì)環(huán)境治理的主體間如何相互合作形成網(wǎng)絡(luò)治理模式的研究較少。本文所要研究的是將多中心治理理論應(yīng)用到環(huán)境治理當(dāng)中，即強(qiáng)調(diào)政府、非營(yíng)利組織、企業(yè)等治理主體來(lái)構(gòu)成環(huán)境治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，彼此之間相互約束，相互合作，從而形成一種合作網(wǎng)絡(luò)模式。

三、合作網(wǎng)絡(luò)模式的運(yùn)行

在合作網(wǎng)絡(luò)模式下，按照不同治理主體的分類以及它們相互間的交叉合作結(jié)果，顯示出幾種治理運(yùn)行方式。不同的治理主體之間兼顧著效率與公平原則，在政府的主導(dǎo)下相互合作。

1.政策機(jī)制首先，在制定政策、方針、措施時(shí)，要考慮到不同治理主體的利益，并以公共利益最大化為導(dǎo)向，使各治理主體的利益得到保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。其次，基于效率與公平的原則，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，使任何治理主體都不能擁有足夠的資源，使其在解決問題的過程中都必須彼此依賴、相互合作。

2.市場(chǎng)機(jī)制當(dāng)前引入市場(chǎng)機(jī)制，政府可以對(duì)每家企業(yè)免費(fèi)發(fā)放排放額度和排放權(quán)，允許擁有剩余排放額度的企業(yè)出售排放權(quán)指標(biāo)，以此促進(jìn)企業(yè)減少排放量。目前也有將環(huán)保費(fèi)改為稅收的趨勢(shì)，由于環(huán)保費(fèi)用過低以及地方政府出于人情贈(zèng)送環(huán)保費(fèi)等，使環(huán)保費(fèi)這一措施不能有效治理環(huán)境問題，而通過稅收政策，則可以使環(huán)境治理力度得到提升。

3.信任機(jī)制合作網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)多中心主體之間的合作共贏，而合作講求信任。要建立合作信任機(jī)制，一是要選拔高質(zhì)量的參與主體，確保各參與主體有著高效的能力和良好的信譽(yù)，這樣才能增強(qiáng)相互間的信任度。二是要建立嚴(yán)格的規(guī)章制度，充分保障各參與主體的利益，使他們能夠放心開展合作治理。

4.利益機(jī)制構(gòu)成環(huán)境治理的各主體都想實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，各主體的利益也各不相同。為了滿足不同主體的不同利益，可以制定一種均衡的利益分配方案，在合作中建立利益補(bǔ)償機(jī)制或優(yōu)惠政策等合理利益分配方案，以保證合作網(wǎng)絡(luò)模式的運(yùn)行。此外，為了實(shí)現(xiàn)真正的多元治理，政府可在政策上對(duì)處于弱勢(shì)地位的組織給予扶持，在合作中實(shí)現(xiàn)共贏。

四、合作網(wǎng)絡(luò)模式的保障措施

1.加大合作治理立法的力度由于合作網(wǎng)絡(luò)治理的法律制度還不完善，行為準(zhǔn)則還不標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致其行使多元治理的行為受到合法性制約。政府作為公共權(quán)力的代表，在合作網(wǎng)絡(luò)治理中，應(yīng)給予其他參與主體制定相應(yīng)的規(guī)章制度的權(quán)力，使行為遵照一定的規(guī)范和準(zhǔn)則，從而保障各參與主體在環(huán)境治理過程中的合法權(quán)益。

2.調(diào)整政府的職能定位合作網(wǎng)絡(luò)治理模式既然是由多中心主體共同參與公共事務(wù)并共享權(quán)力，那么也應(yīng)共同承擔(dān)公共責(zé)任。作為合作網(wǎng)絡(luò)的行為主體（包括政府、非營(yíng)利組織以及公民在內(nèi)），應(yīng)對(duì)各自的職責(zé)進(jìn)行明確界定，做到權(quán)責(zé)一致。要完善相應(yīng)的公共責(zé)任制度，加強(qiáng)各行為主體承擔(dān)公共責(zé)任的能力，使各行為主體能夠明確自身的職責(zé)，在增加公共權(quán)力的同時(shí)，相應(yīng)地提升公共責(zé)任的承擔(dān)能力。

3.加強(qiáng)合作意識(shí)的培養(yǎng)首先，要加大合作治理的宣傳力度，使政府能夠明確自身的領(lǐng)導(dǎo)地位，從而正確地引導(dǎo)其他非政府部門加強(qiáng)合作，形成有效的合作治理。其次，由于非營(yíng)利組織自身的組織建設(shè)尚未完善，對(duì)治理公共事務(wù)的認(rèn)識(shí)還不充分，因此在完善公共責(zé)任制度的同時(shí)，還應(yīng)做好各行為主體的道德、思想工作，加強(qiáng)倫理建設(shè)。

4.形成有效的監(jiān)督體系要形成對(duì)多元主體的有效監(jiān)督，應(yīng)該做到如下三點(diǎn)：一是要做到信息公開。在多元主體共同治理的過程中，各主體只有充分掌握信息，才能形成有效的監(jiān)督模式。二是進(jìn)行定期考核。即對(duì)合作治理的各主體進(jìn)行績(jī)效考核，以保證其行為的合理性。三是形成多種監(jiān)督渠道。可以通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、期刊等媒體對(duì)各個(gè)主體進(jìn)行監(jiān)督。

作者：任軼男 單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)