環(huán)境治理工具的比較與選擇

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一、河南省現行的環(huán)境治理工具及比較

河南省環(huán)保廳最新公布的環(huán)境公報指出:2013年我省累計削減主要污染物排放量34．52萬噸，完成年度總量減排任務。但河南省仍然面臨著嚴峻的環(huán)境問題，如城市大氣環(huán)境污染嚴重，部分省轄海河流域重度污染等等。因此，河南省面臨的環(huán)保任務仍然非常艱巨，而對于各種環(huán)境政策工具的運用則是實現環(huán)境治理目標的關鍵。(一)河南省環(huán)境治理工具的類型

1．命令－控制型工具

控制能源消費總量，建立能源消費總量控制目標分解落實機制。河南省把總量控制目標層層落實，分解到各責任區(qū)域，對各省轄市實行目標責任管理制度，定期進行考核和監(jiān)督。河南省還建立了能源消費總量預測預警機制，對各責任區(qū)域的能源消耗量和“兩高”行業(yè)的耗能進行檢測，一旦發(fā)現某地區(qū)能耗增長過快，就及時預警調控。另外，在工業(yè)、建筑、交通運輸、商貿流通、公共機構以及城鄉(xiāng)建設和消費領域全面加強用能管理，杜絕能源供應過量、無節(jié)制使用能源等現象。環(huán)境影響評價制度。在具體實施過程中，河南省強調把污染物排放總量指標作為環(huán)境影響評價審批的前置條件，對于執(zhí)行環(huán)境治理目標不力的責任地區(qū)和排污企業(yè)，實行限批措施。進一步加強了環(huán)境影響評價的審查力度，對未通過審查的投資項目，不得審批、核準或批準開工建設，不得發(fā)放生產許可證、安全生產許可證、排污許可證，金融機構不得發(fā)放貸款。在編制區(qū)域、流域規(guī)劃以及工、農業(yè)、水利、交通運輸、城市建設、自然資源開發(fā)等進行規(guī)劃時，也同步開展環(huán)境影響評價［3］。節(jié)能評估審查制度。河南省進一步改善環(huán)境治理理念，著重將污染控制在源頭，將固定資產投資項目節(jié)能評估審查作為落實先進能耗標準和合理利用能源的重要措施。河南省制定實施了固定資產投資項目節(jié)能評估審查辦法，將節(jié)能評估意見作為項目審批、核準或開工建設的前提條件，以及項目施工和竣工驗收的重要依據，未通過節(jié)能評估審查的項目，一律不再審批、核準或開工建設。

2．市場經濟激勵型工具

資源費和環(huán)保收費制度。對于環(huán)境資源和排污收費是最常用的經濟手段之一，收費就是為污染而支付的“價格”。河南省根據省情，適應國家要求，進一步加大了水資源費征收力度，適時調整水資源費征收標準;進一步修訂了排污費征收使用管理辦法，按照“污染者付費”原則，提高排污單位排污費征收標準和征收率，并擴大了征收范圍;針對高污染行業(yè)，實施了超標準排污加價收費管理辦法。排污權和碳排放交易制度。排污權和碳排放交易是指在給定一個國家或地區(qū)總排污量的前提下，允許持有排污許可證的污染企業(yè)在相關法規(guī)的約束下進行排污權的有償轉讓或變更的活動，它能充分利用市場的價格機制，給予排污企業(yè)有效的激勵。河南省于2009年開始在洛陽、焦作、三門峽和平頂山四市開展了排污權交易試點，截至2003年11月底，河南省四個排污權交易試點市的排污權交易量已有1243筆，金額共計11140．31萬元。目前，河南省主要在造紙、火電行業(yè)開展現有企業(yè)排污權有償使用及行業(yè)內交易試點工作。環(huán)保稅收調節(jié)政策。環(huán)境保護稅是為了限制環(huán)境污染的范圍和程度，為實現環(huán)境保護目標和可持續(xù)發(fā)展而對污染者征收的特別稅種，有利于通過市場機制來調節(jié)污染者行為，并且籌集環(huán)保資金。但是目前我國并沒有專門的環(huán)境稅種，其他環(huán)境稅種主要是分散在增值稅、資源稅、土地使用稅、車船使用稅和海域使用費等稅費條款中。河南省主要是通過落實節(jié)能產品、環(huán)保項目和環(huán)保設備稅收優(yōu)惠政策等方式來實現環(huán)境稅收的調節(jié)作用。

(二)河南省環(huán)境治理工具存在的問題

1．過于依賴命令－控制型政策工具河南省仍然是把傳統的命令－控制型工具作為了治理環(huán)境污染的主要手段。命令－控制型的工具雖然可以保證環(huán)保目標的迅速實現，但是其手段缺乏靈活性，也需要較高的管制成本。例如，給企業(yè)制定統一的排放標準雖然會有效地限制污染物排放，但由于企業(yè)之間的污控成本是千差萬別的，它會迫使有些企業(yè)采取不適當的昂貴污控措施，導致巨額成本支出。

2．市場激勵型政策手段沒有得到有效利用基于市場的激勵型政策工具最為顯著的特征是具有低成本高效率特點和技術革新及擴散的持續(xù)激勵，具有行政手段無法比擬的優(yōu)勢。河南省市場化手段發(fā)揮的作用仍然有限，很多措施仍停留在書面形式。以排污權交易為例，雖然河南省建立了排污權交易試點，但成交量總體偏低，并且缺乏相關的配套機制和專門的法律支持。另外，我們目前并沒有專門的環(huán)境稅種，勉強可稱為純環(huán)境稅的排污收費制度還存在收費標準過低、約束力不強等等問題。市場手段的缺失在某種程度上阻礙了環(huán)境政策效率的提高。三、河南省環(huán)境治理工具選擇:著重于經濟激勵性政策通過分析可以看出，命令－控制型工具往往對產量或者排污量實施統一限制的標準，使企業(yè)喪失了執(zhí)行過程中的靈活性，并且無法為企業(yè)技術擴散和技術創(chuàng)新提供激勵。多國的實踐證明:激勵型工具能夠給予排污者合理的激勵，相較于行政手段而言，是一種更好的解決環(huán)境問題的辦法。

(一)推進環(huán)境稅的創(chuàng)建

目前，除了排污收費制度，河南省(乃至全國)還沒有專門的環(huán)境稅，針對環(huán)境的各種稅收措施主要是零散地分布于資源稅、增值稅、耕地占用稅、消費稅和車船使用稅等稅種中，缺乏系統性。因此，必須對現行稅制進行改革:

1．進一步完善排污收費制度按照排污收費標準不低于企業(yè)污染治理成本的原則，重新調整原來偏低的排污收費標準，提高排污單位排污費征收標準和征收率，進一步擴大征收范圍，對于高污染行業(yè)，可實施超標準排污加價收費管理辦法;面對日益嚴重的固體廢棄物污染，可改革原來的垃圾處理費收費方式。通過加大征收力度，真正實現由低收費標準向高于企業(yè)環(huán)境治理成本的收費標準的轉變，使排污收費政策的約束力得到加強。

2．改革現行的環(huán)境稅目在消費稅方面，我國可增加設置一些高耗能、高污染產品消費稅的稅目，并且提高現有污染產品的消費稅稅率(如香煙、鞭炮煙火、汽車等)。在資源稅上，要進一步拓寬資源稅的征稅范圍，我國目前的資源稅范圍過窄，只包括原油、天然氣、煤炭、礦石和鹽，而土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等自然資源并不包含在內，因此可逐步將這些資源逐步納入到資源稅稅目中去。

(二)推廣排污權交易制度

排污權交易工具在美國的成功實踐再次證明了這種工具的效率，據統計，在20世紀的最后二十年里，美國通過推行一系列的排污量交易計劃，使一氧化碳濃度較前期下降了58%，二氧化氮濃度下降了25%，二氧化硫濃度下降了53%，而鉛物質濃度下降了足足96%。排污權交易制度有利于探索建立環(huán)境成本合理負擔機制和污染減排激勵約束機制，更好地反映環(huán)境資源的稀缺性和有償性;有利于調動排污單位減排積極性，提高環(huán)境資源配置效率，促進產業(yè)結構調整和經濟轉型升級，應在河南省得到進一步的推廣。在排污權交易工具的推廣與實施過程中，應注意以下幾點:一是排污權交易工具要與主要污染物總量預算管理、排污許可證管理、環(huán)評審批和竣工驗收等手段有機結合起來，規(guī)范操作、嚴格實施，努力取得促進污染減排、轉變發(fā)展方式、改善環(huán)境質量的實效。另一方面，在設定一個地區(qū)排污總量、交易因子、交易服務費標準和核定企業(yè)排污權指標等方面，要結合河南省的實際情況，充分考慮排污單位的承載能力，做到既能夠增加排污單位特別是企業(yè)的排污壓力、激發(fā)減排動力，又不增加過重負擔、制約經濟社會發(fā)展。

(三)削減政府補貼，推廣押金－退款制度

1．削減政府補貼目前，河南省的補貼措施主要是政府按企業(yè)減少的排污量給予一定補貼和對企業(yè)引進控污設備費用進行補貼，這種措施的初衷是激勵污染者減少排污量，但實踐證明補貼反而是加劇了經濟上的無效率和環(huán)境上的不可持續(xù)。以美國為例，美國對石油能源的補貼政策導致石油使用數量增加，并且雖然該政策鼓勵技術創(chuàng)新，但是對于傳統技術仍然提供了90%的各類補貼，導致技術創(chuàng)新動力不足。因此，我們在這里提倡削減政府補貼，因為從嚴格意義上來說，補貼是稅收的反面，所以削減補貼可以在解決環(huán)境問題方面提供激勵。

2．推廣押金－退款制度河南省人口眾多，工業(yè)廢棄物和農村廢棄物數量逐年增加，因此押金－退款制度作為一種很有效的垃圾資源化途徑，其對資源回收利用的作用是很明顯的。我們在確定押金收取標準時要考慮兩個因素:一是根據可能產生的污染后果來設置押金標準，某一廢棄物可能帶來的污染后果越嚴重，就應收取越多的押金。二是押金的數額要設置得當，不宜過低，因為只有達到一定金額標準之后，押金才能對消費者形成激勵，促使他們返還使用后的固體廢棄物。因此，較高的押金收取標準可以保證較高的回收率，也能夠為押金－退款制度提供持續(xù)的資金來源。

二、結語

最后需要注意，在綜合運用各種環(huán)境治理工具時，我們要兼顧下列因素:環(huán)境治理目標，組織協調機制，環(huán)境政策成本(包括交易成本、實施成本、獲取信息的成本等)、經濟技術發(fā)展程度等。在實施過程中，我們要分借鑒國際經驗，強調市場激勵型環(huán)境工具逐漸發(fā)揮主導作用，行政手段作為輔助，來科學選擇最佳的環(huán)境工具組合。

作者：蘇明 單位：河南科技學院