環境審計服務地方自貿區環境治理理論

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摘要：在生態環境問題越來越受到關注的大背景下，環境審計承擔著的使命非常艱巨。本文以江蘇自貿區為例，對環境審計工作開展中存在的問題進行了理論分析，重點就環境審計工作如何更好地服務于環境污染治理、最大程度發揮環境績效審計的效能提出了具體建議。

關鍵詞：江蘇自貿區；環境治理；環境審計

1引言

隨著科技的發展和時代的進步，日益嚴峻的環境問題逐步進入人們的視野。2017年黨的報告為我國下一步的發展提出了新的目標：第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化；第二個階段，從2035年到21世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。黨的報告將污染防治作為三大攻堅戰的一項重要內容，“綠水青山就是金山銀山”的可持續發展思維越來越引起大家的重視。唯有嚴格控制工業污染，保護自然資源，才能實現可持續發展目標，促進經濟長期穩定增長。工業化水平越來越高的今天，國家經濟的長遠發展離不開政府環境審計，環境審計肩負著重要的責任和使命。江蘇自貿區于2019年正式設立，涵蓋南京、蘇州、連云港三個片區。2020年7月，江蘇省自然資源廳將省重點排污單位名錄的確定、危險廢物經營許可、江河湖泊新建、改建或者擴大排污口審核、固體廢物申報登記確認等權力事項下放到三個片區。片區需對各片區的企業環境污染進行嚴格的管控，而管控是否到位就需要審計機關對其組織開展環境績效審計。本文嘗試針對政府審計機關如何有效地針對江蘇自貿區開展環境績效審計，為環境污染治理提出一些建議，以期最大限度發揮環境績效審計的效能。

2文獻綜述

目前，國內已有許多學者對政府環境審計展開理論研究。林業進（2015）就“三河三湖”水污染防治審計項目執行情況進行分析后指出，目前我國雖已意識到了保護環境的重要性，但執行過程中存在著環保審批制度不完善，資金違規使用等情況，給審計項目效能的發揮造成了阻礙[1]。徐薇、陳鑫（2018）指出，政府環境審計是國家環境監督管理的重要手段，目前我國政府環境審計尚沒有一致的評價標準，環境會計制度不完善，審計價值難以得到充分的體現[2]。王愛國、張志（2019）指出，中華民族的發展與生態環境質量的提高是相輔相成的，生態環境質量的改善離不開環境審計。我國在生態環境信息披露方面存在強制性披露做的不充分、信息碎片化嚴重的問題[3]。王喬羽（2014）指出，現代環境管理的方法之一就是環境審計，這同時也是評價、監督、檢驗環境保護工作優劣的指標之一，我國環境審計工作目前仍處于初始發展階段，存在著對環境的認識不到位，缺乏復合型環境審計隊伍等問題[4]。于連超等學者（2020）在理論上拓展了政府環境審計的環境治理效應研究，在實踐上為打贏污染防治攻堅戰和促進生態文明建設提供了重要的啟示，例如政府應擇機出臺政府環境審計準則及相應的操作指引，建立健全政府環境審計制度，強化政府環境審計制度的執法剛性，不斷完善政府環境監管機制，強化政府環境監管的監督力度等，為更好地發揮政府環境審計的環境治理作用提供了方向指引和政策參考[5]。郭靚舉（2020）從當下生態文明建設現狀和政策大背景出發，提出執行前統一環境審計制度標準，加強環境審計隊伍建設，執行時實施環境審計“兩統籌”，運用技術創新環境審計工作方式，執行后通過聯動合作提高環境審計成果應用效率，健全環境審計信息披露制度[6]。但是在我國資源環境審計中，政府審計、社會審計和內部審計三者之間并沒有完全搭建出較為完善的協同機制，導致審計過程中資源的浪費以及審計執行效率的低下。為此，馬雪慧（2020）探討了資源環境審計中三大審計主體協同的必要性和可行性，以及如何通過審計力量進行協同[7]。該研究對整合審計資源、構建以資源環境審計為主體的協同機制框架具有一定指導意義，并且為資源環境審計協同的發展和完善提供了有益的探索。可以看到，國內學者已認識到了開展環境審計的必要性，同時也指出了我國在環境審計實務開展上存在的問題。我國政府環境審計目前還處于發展階段，不可避免地遇到許多問題，本文嘗試對環境審計開展過程中存在的問題針對性地提出解決措施，以期為環境審計實務更好地開展提供有價值的幫助和指導。

3制度背景

1999年，我國將環境審計納入審計理論研究。2008年，審計署在文件中指出，著力構建符合我國國情的資源環境審計模式，2012年初步建立起資源環境審計評價體系。2013年黨的十八屆三中全會提出對領導干部進行自然資源資產離任審計，2014年《環境保護法》重新修訂，2018年生態文明思想正式確立，均表明了我國越來越注重環境保護。

4環境審計實際執行過程中存在的問題

4.1環境審計隊伍專業素養有待提高

目前財會、審計相關專業背景的審計人員仍是環境審計隊伍的主力軍，具備環境科學相關背景的少之又少。環境審計專業要求高，相比于傳統審計，環境審計對審計人員在環境相關領域的專業知識提出了嚴格的要求，環境經濟學、社會學、統計學等多方面綜合知識的掌握程度不但考驗著審計人員的專業素養，更是影響著環境審計的效率和質量。目前，我國環境審計人員的專業能力還不足以適應環境審計工作的需要，與環境資源審計需要的專業隊伍存在著較大差距。

4.2技術方法缺乏，環境審計依據不足、評價標準不明確

目前，我國在環境保護相關方面還沒有形成比較完備的法律體系，不少實施細節有待明確完善，審計人員在執行環境審計過程中缺乏明確指導、無據可依。在這樣的制度背景下，現階段我國的環境審計仍以傳統的財務審計為主，重點審查項目資金的使用情況和排污費的收取、使用等，審計作用未得到充分發揮，審計效果不盡如人意。

4.3審計重視程度不夠

近幾年，政府雖然加大了環境保護宣傳的力度，但在環境審計方面的重視程度仍有所欠缺，政府環境審計缺乏廣度和深度。環境績效評價體系的缺乏，導致環境審計的權威性不足，在實施時可能審計單位配合程度低。江蘇自貿區在審計過程中同樣存在同類型的問題。根據中國江蘇省自貿區總體方案，江蘇省自貿區的主要任務和措施包括加快轉變政府職能、深化投資領域改革、推動貿易轉型升級、深化金融領域開放創新推動創新驅動發展、積極服務國家戰略，以及保障機制都未提及對環境的保護。江蘇省自貿區的發展目標中，包括形成更多更有國際競爭力的制度創新成果，要求推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。其中經濟發展的質量變革、效率變革和動力變革在實施的過程中都涉及對環境的污染。故江蘇省政府應當在追求高標準高質量建設自貿試驗區的同時注意對環境的保護及對其審計工作的實施，讓經濟發展與環境保護兩方面的工作齊頭并進，打造更高質量的自貿區，以更好地實現自貿區建設和發展。

4.4審計對接不暢

江蘇自貿區有南京、蘇州、連云港三大片區，各片區、各部門存在制度規范的差異，導致審計時可能出現匹配混亂，各部門難以進行對接合作。近年來，我國大多數審計機關都成立了專門從事資源環境審計的部門，了多項環境審計相關的制度細則，但在具體實踐中存在著對接不暢和無法適用的問題，主要體現為缺乏跨地區、跨領域的協作機制。特別對于剛設立不久的江蘇自貿區，各制度還不甚成熟，審計主體多元化，審計時易出現漏審、重復審計的情況。環境審計的實施需要農業、國土、財政等多個部門共同協作，涉及眾多與生態環境保護職能相關的部門，持續時間長，投入金額大且治理方式復雜，這給相應的環境審計增加了困難。環境審計需要形成統一的制度規范和協調機制，采用統一的標準對審計項目進行組織和評價。

5促進環境審計的對策建議

5.1增強專業培訓，尋求專業幫助

環境審計的專業性和技術性對審計人員提出了嚴格的要求。要解決專業方面的難題，短期而言，審計機關可以對自貿區環境審計人員加強生態環境方面的相關培訓，使審計人員熟悉環境政策法規，強化自貿區環境審計隊伍的知識背景，必要時聘請科技工程技術專家、律師等專業人士的協助，與相關部門如資源部、環境部、律師、內部審計、會計主管部門聯合，緩解技術、人力資源上的欠缺問題，取得專業上的支持。長期而言，環境審計人員隊伍需要優化，審計機關可注意適當吸收更多環境科學相關專業人才，培養具有多方面專業知識的復合型人才隊伍。可以考慮組建一支專家隊伍，利用在專業領域遇到困難時積極尋求專家的協助，提高環境審計的效率、效果。

5.2聯動協作，資源共享

在審計資源有限的情況下，可以加強和上下級機關以及與生態環境相關部門的聯動合作，并構建審計資源共享平臺，共享審計資源，提高審計效率。按照“統籌規劃、全面審計、因地制宜、突出重點”的要求，對江蘇自貿區不同片區分別確定審計重點，包括重點項目、重點部門、重點資金和重點內容，協同相關部門高效開展審計工作，有側重、有方向地進行集中審計。

5.3將環境審計進行量化

在環境審計的量化上，審計署農業與資源環保審計司的劉答朱、王本強、陳基湘在審計技術方法上提供了指引。他們指出，可以適當將環境項目與政策的經濟評價理論運用到環境審計，因地制宜靈活運用適合的環境估值方法，并以此確定出相關環境效益和成本，為環境審計提供數據支持[8]。但是也應注意，考慮到環境影響往往具有長期性，量化的方法僅能夠提供短期內的參考，將量化結果直接運用在長期，得出的結論必然是有失偏頗、甚至是錯誤的。

5.4創新環境審計工作方式

環境審計應當運用信息技術與方法開展審計創新工作。環境審計與傳統的財務審計相比，具有更高的專業和技術要求，審計人員需要運用環境質量監測技術等多種檢測手段，高效快速地獲得所需審計資料，并依此制定出高效和準確的審計工作方案。構建環境審計項目數據庫，對生態環境的持續追蹤，有助于觀測生態環境的發展趨勢并及時發現和整改。

5.5健全環境審計信息披露制度，提高環境審計成果應用效率

我國審計機關應注重環境審計成果的應用方法和效率，結合成果中的定量指標與定性指標，客觀公正地評價和監督環境項目，保證審計成果的應用質量，審計機關在根據審計成果作出項目評價時應嚴格按照法律法規開展，保證評優與處罰工作的客觀性和公正性，樹立審計的權威性，有效發揮審計的監督職能。建立健全環境審計信息披露制度，一方面，將大大提高審計資源利用效率，減少人力物力的浪費，有助于環境審計工作更好地開展。另一方面，強化環境審計信息的披露將更容易讓社會根據披露信息了解環境狀況，意識到環境保護的重要性，從而提高公眾的環境保護意識。

6結語

在生態環境問題越來越受到關注的今天，環境審計承擔著艱巨的使命。推進自貿區環境審計工作，需要審計機關創新審計方法，借鑒他國經驗，相關專業部門積極協同配合，同時也需要政府加強立法工作，完善環境審批相關制度。高效開展環境審計，將幫助江蘇自貿區在推動地方經濟飛速發展的同時嚴格控制污染，做到經濟、生態環境齊頭并進，打造綠色、高質量的自貿區。

參考文獻：

[1]林業進.政府環境審計研究——以“三河三湖”水污染防治審計為例[D].昆明:云南財經大學,2015.

[2]徐薇,陳鑫.生態文明建設戰略背景下的政府環境審計發展路徑研究[J].審計研究,2018(6):3-9.

[3]王愛國,張志.環境審計服務生態文明建設的理論探討[J].審計研究,2019(2):43-47.

[4]王喬羽.基于生態文明建設的環境審計研究[J].中國市場,2014(12):134-135.

[5]于連超,張衛國,畢茜,等.政府環境審計會提高企業環境績效嗎?[J].審計與經濟研究,2020(1):41-50.

[6]郭靚舉.政府環境審計存在的問題及對策建議[J].監督廣角,2020(12):67-70.

[7]馬雪慧.資源環境審計中三大審計主體協同研究[J].北方經貿,2020(5):69-71.

[8]劉達朱,王本強,陳基湘.政府環境審計的現狀、發展趨勢和技術方法[J].審計研究,2002(6):17-23.

作者：韓雨晴 劉純立 侯馨雅 曹雨 單位：南京審計大學