談區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理多元共治模式

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區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題一般都會有整體性和關(guān)聯(lián)性的特點，小小的污染問題會引起量變到質(zhì)變的發(fā)展，局部到整體的擴(kuò)散。所以，區(qū)域內(nèi)環(huán)境問題需要政府、企業(yè)、社會組織、公眾四元主體形成協(xié)同合作的環(huán)境治理體系。論文基于協(xié)同治理理論，探究多元主體在體系中的角色和責(zé)任，總結(jié)出政府、企業(yè)、社會組織和公民在環(huán)境治理中責(zé)任感的偏差、淡漠、有限、缺失，并研究了多元主體在協(xié)同治理體系中各自應(yīng)承擔(dān)的角色以及應(yīng)采取的措施。世界銀行在《2020年的中國》研究報告中指出：“在過去的20年中，中國經(jīng)濟(jì)快速增長、城市化和工業(yè)化，使中國進(jìn)入了世界上空氣污染和水污染最嚴(yán)重的國家行列。”[1]伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，環(huán)境問題具有整體性、關(guān)聯(lián)性的特點，某一類的環(huán)境問題極易引發(fā)連鎖反應(yīng)，工廠排放的廢水、廢氣可能會衍生出土壤污染、生物污染和空氣污染，造成極大的經(jīng)濟(jì)損失。治理好區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題，不能僅僅依靠政府的力量，而是要團(tuán)結(jié)區(qū)域內(nèi)各類環(huán)保組織、各類企業(yè)、廣大民眾，發(fā)揮社會中存在的環(huán)保積極力量，建立多元主體參與，協(xié)作治理區(qū)域環(huán)境問題的新機制。本文運用協(xié)同治理理論，探討在區(qū)域性環(huán)境治理中，政府、社會組織、企業(yè)、民眾四類主體多元共治的運行機理，以及多元共治模式在區(qū)域環(huán)境治理問題中的適用性，并研究了多元共治模式中遇到的現(xiàn)實困境以及解決方法。

1協(xié)同治理理論概述

協(xié)同治理的概念出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代，與治理理論存在密切的關(guān)系。鄭巧、肖文濤認(rèn)為，治理理論的內(nèi)涵應(yīng)有以下幾個要義：治理主體的多元性、治理權(quán)威的多樣性、子系統(tǒng)的協(xié)作性、系統(tǒng)的動態(tài)性、自組織的協(xié)調(diào)性、社會秩序的穩(wěn)定性。[2]協(xié)同治理理論是對治理理論的補充發(fā)展，它具有善治的特點，同時比善治在觀念的引導(dǎo)上，方法論的指導(dǎo)上，技術(shù)手段的可操作性性上，更具有優(yōu)勢。[3]在政府管理中，協(xié)同治理理論主要強調(diào)了主體的多元性和參與的積極性，多方參與管理，有助于聽民意、解民憂、聚民心。在區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理中，多元主體在協(xié)同治理理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)的協(xié)同治理體系。

2環(huán)境治理中多元共治模式的運行機理

在我國的報告中，明確提出要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。[4]政府、企業(yè)、社會組織和公眾作為社會運作的核心主體，在環(huán)境治理中也擔(dān)負(fù)著不可或缺的責(zé)任。

2.1強調(diào)政府在多元共治模式中的主導(dǎo)性作用

全球治理經(jīng)驗表明：政府絕非治理中的幕后人手，有效的治理恰恰離不開政府的主導(dǎo)性作用。區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理事務(wù)一般都由地方政府負(fù)責(zé)，政府在整個環(huán)境治理的體系中，擔(dān)任最重要的角色。政府本身所擁有的先天性權(quán)利和資源優(yōu)勢，使政府成為天然的環(huán)境建設(shè)者、引航者和發(fā)起者。政府應(yīng)運用行政和立法權(quán)制定政策法規(guī)，在環(huán)境治理的全過程中行使監(jiān)督權(quán)，用多樣化社會和市場手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管手段，并且在政府日常工作考核中，把環(huán)境績效納入考核體系中，規(guī)范政府日常工作。

2.2激發(fā)企業(yè)在多元共治模式中的主體性作用

企業(yè)是市場組成中最大的有機體。區(qū)域環(huán)境治理中多元共治模式的有效運轉(zhuǎn)離不開企業(yè)自身從傳統(tǒng)的受管制者角色轉(zhuǎn)向積極參與者的角色。企業(yè)在日常經(jīng)營中，要放棄只追求經(jīng)濟(jì)效益的心態(tài)，樹立環(huán)保意識，在企業(yè)內(nèi)部傳播環(huán)保理念，通過自身學(xué)習(xí)和企業(yè)培訓(xùn)等方式凝聚環(huán)保共識。從傳統(tǒng)型、粗放型的“三高”——高耗能、高污染、高排放模式改為向低碳、清潔、創(chuàng)新、環(huán)保的方向發(fā)展，提高社會責(zé)任心。

2.3發(fā)揮社會組織在多元共治理模式中的參與性作用

社會組織作為獨立于政府和企業(yè)的第三方力量在區(qū)域環(huán)境治理中發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用，政府在環(huán)境治理中也越來越依賴社會執(zhí)法。社會組織是區(qū)域環(huán)境治理問題中聯(lián)系和協(xié)調(diào)各方的紐帶，社會組織要發(fā)揮自身的草根性優(yōu)勢，利用公信力和親和力獲得其他主體的信任，起到協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用，并且也要發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，搭建各主體信息交流的橋梁。

2.4重視公眾在多元共治模式中的廣泛性作用

公眾是參與區(qū)域環(huán)境治理中數(shù)量最大，范圍最廣的治理主體，是環(huán)境治理中的重要一環(huán)。新《環(huán)境保護(hù)法》也在總則中明確提出“公眾參與”原則。區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理僅靠政府、企業(yè)和社會組織是不夠的，還要動員最基層的人民群眾。公眾是環(huán)境利益的直接受益者，應(yīng)該以參與者、監(jiān)督者、推動者的身份主動加入到環(huán)境治理的行動中來。公眾的積極參與有利于集合民意、民智，使得環(huán)境治理工作更貼合民眾生活。并且，公眾能夠利用聽證會、信訪、網(wǎng)上評議等方式進(jìn)行多渠道監(jiān)督，反饋自身周圍的環(huán)境問題。

3多元共治模式在區(qū)域環(huán)境治理中的適用性

3.1多元共治模式在環(huán)境治理中的適用性分析

3.1.1政府主導(dǎo)模式的失靈在區(qū)域環(huán)境治理中，采取的是政府主導(dǎo)模式，政府運用強制力組織實施環(huán)境治理的各項工作。但是這種政府主導(dǎo)模式在一定時期和一定區(qū)域內(nèi)起到過一定的效果，但這種模式并不能長期靈驗，區(qū)域環(huán)境問題頻發(fā)，如泉州市碳九泄露事件、余杭區(qū)水源污染事件等，暴露了在這種政府主導(dǎo)模式下，區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理問題依舊短板突出。

3.1.2市場主導(dǎo)模式的失敗區(qū)域環(huán)境治理中由市場主導(dǎo)的模式是指考慮市場主體特點的基礎(chǔ)上，調(diào)動市場積極性，使用市場化的手段和機制進(jìn)行環(huán)境治理。但是，從宏觀看，雖然在環(huán)保的某些領(lǐng)域有市場導(dǎo)向的傾向，在我國市場倫理尚未健全，政府對市場的監(jiān)管不到位的情況下，環(huán)境治理中沒有真正形成市場主導(dǎo)模式。

3.1.3社會主導(dǎo)模式的滯后公民團(tuán)體的種類和數(shù)量隨著公民意識的覺醒變得越來越多，公民團(tuán)體以其特有的草根性和親和性，以非制度化的方式解決最基層民眾中因環(huán)保引發(fā)的各類問題。但與國外公民團(tuán)體相比，我國的公民團(tuán)體發(fā)展稍顯滯后，整體發(fā)育不成熟，制度建設(shè)落后，志愿失靈的情況時有發(fā)生。由此，環(huán)保NGO在區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理中遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能擔(dān)任“主導(dǎo)”的作用。3.2單個主體的治理失靈為多元共治模式奠定基礎(chǔ)綜上所述，政府、企業(yè)和公民均可能存在失靈的現(xiàn)象，說明單一的治理主體并不能完全滿足區(qū)域環(huán)境的治理問題，區(qū)域環(huán)境的治理需要多主體的共同參與才能達(dá)到最優(yōu)解。在多主體的參與下，各主體之間由于利益訴求的不同，經(jīng)過充分的博弈和資源共享，達(dá)成一致的可持續(xù)的治理方案，并在治理過程中充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，共同努力。因此，政府、企業(yè)、公民和各社會組織之間的多元共治模式是解決區(qū)域環(huán)境治理問題的最佳選擇。

4我國區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理多元主體協(xié)作的現(xiàn)實困境

4.1政府監(jiān)管下協(xié)同性較弱

區(qū)域環(huán)境治理中政府主導(dǎo)的模式，可能會導(dǎo)致其它社會力量參與不足，政府負(fù)擔(dān)重，治理效率低。在這個過程中，部分地方政府改變不了官本位思想，利用把控的社會資源，壓縮了社會其他主體的參與空間。同時，一些職能相近或重疊的部門在相關(guān)部門執(zhí)法和監(jiān)督時推諉扯皮，發(fā)生環(huán)境違法事件時，各部門間互相“踢皮球”，使得環(huán)境違法得不到及時的糾正和治理。并且有些地方政府把經(jīng)濟(jì)效益放在生態(tài)效益之前，把自己升遷的希望放在部門政績上，嚴(yán)重忽略地方污染的治理。

4.2企業(yè)主體社會責(zé)任缺失

企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益時沒能承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。不少企業(yè)在發(fā)展的過程中，遵循“先污染后治理”的發(fā)展老路子，沒有意識到自身對社會的責(zé)任，環(huán)境保護(hù)意識淡漠。部分企業(yè)忽視了創(chuàng)新科學(xué)和生產(chǎn)技術(shù)，一直在高耗能、高污染、高排放的傳統(tǒng)模式里惡性循環(huán)，對科技創(chuàng)新和技術(shù)引進(jìn)投入較低，使得生產(chǎn)技術(shù)落后，從而導(dǎo)致轉(zhuǎn)型也較為困難。

4.3社會組織主體責(zé)任有限

從目前我國社會組織發(fā)展的狀況看，我國對社會組織有關(guān)方面的規(guī)范和監(jiān)管還不夠到位，除了年檢和抽查外，沒有形成日常多樣化的監(jiān)督手段，使其在規(guī)范程度和組織能力上的水平參差不齊，所以很大部分社會組織在環(huán)境治理問題中發(fā)揮的力量也十分有限。

4.4公眾主體責(zé)任淡漠

公眾作為區(qū)域環(huán)境治理中最廣泛的主體，其環(huán)保意識的高低直接影響了環(huán)境治理的效果。一部分民眾受市場經(jīng)濟(jì)影響較深從而成為了只注重私利的“經(jīng)濟(jì)人”，只有在跟自身利益相關(guān)時才會主動關(guān)注環(huán)境狀態(tài)；另一部分公眾對環(huán)境治理有較為正確的認(rèn)識，但是僅僅停留在認(rèn)識表面，參與動力不足。

5實現(xiàn)環(huán)境治理多元主體協(xié)作的路徑分析

5.1政府主體擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)者

政府應(yīng)明確責(zé)任，弄清定位。政府是區(qū)域環(huán)境治理的主導(dǎo)者，在多元主體協(xié)同治理體系中扮演著宣傳環(huán)保理念、提供政策和財政扶持、進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督等角色。政府不僅要擔(dān)起責(zé)任，還要把責(zé)任落實，將一系列政策精神貫徹實施。政府在區(qū)域環(huán)境治理中，應(yīng)規(guī)范并合理劃分職能機構(gòu)，約束部門權(quán)利，有效預(yù)防碰到難以解決的環(huán)境治理問題時，各部門相互推諉塞責(zé)的情況。同時，政府在區(qū)域環(huán)境治理中還應(yīng)注重對環(huán)境的監(jiān)督和管理，完善日常的監(jiān)察工作，加大排查治理力度。在政府績效考核中加入對環(huán)境治理的績效考核，在制度上加強政府內(nèi)部對于環(huán)保的重視。

5.2企業(yè)主體是促進(jìn)者

企業(yè)文化有沒有體現(xiàn)出清潔生產(chǎn)的理念，是一個企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的體現(xiàn)。企業(yè)在日常的培訓(xùn)和宣傳上，應(yīng)注重培養(yǎng)員工的環(huán)保意識，加強企業(yè)內(nèi)部環(huán)保文化的建設(shè)。企業(yè)在內(nèi)部，應(yīng)加強環(huán)保方面的制度建設(shè)和監(jiān)督，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的雙贏。另一方面，政府應(yīng)建立和完善企業(yè)環(huán)境治理相關(guān)的法律法規(guī)。明確企業(yè)主體在協(xié)同治理體系中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，建立企業(yè)的監(jiān)督問責(zé)制度。同時，企業(yè)也應(yīng)注重科技創(chuàng)新，發(fā)展綠色可循環(huán)經(jīng)濟(jì)，降低對環(huán)境的污染，實現(xiàn)清潔生產(chǎn)。

5.3社會組織主體是紐帶

在組織建設(shè)方面，社會組織內(nèi)部應(yīng)遵循相關(guān)的規(guī)章條例，進(jìn)行自我監(jiān)督和自我規(guī)范。形成正確的環(huán)保理念，通過培訓(xùn)和外部交流不斷提高人員的專業(yè)化水平。外部的民政部門利用各種監(jiān)管手段，如定期檢查，日常排查等方式，監(jiān)督社會組織的財政收支和活動狀況。社會組織作為溝通各個主體的紐帶，應(yīng)該積極投入到環(huán)境治理中去，充分利用內(nèi)部和外部條件，來擴(kuò)大自身的發(fā)展空間。

5.4公眾主體是參與者和監(jiān)督者

加強對公眾的環(huán)保理念灌輸，提高公眾的參與度。一方面，政府和環(huán)保組織應(yīng)加大環(huán)保方面的宣傳度，開設(shè)各種活動，增加趣味性，加大參與度，寓教于樂，潛移默化，使公眾積極參與到環(huán)保工作中來。另一方面，政府應(yīng)從法律層面對公眾的環(huán)境權(quán)益進(jìn)行保障。完善相關(guān)的法律法規(guī)，使得公民在遇上環(huán)境污染問題，損害自身合法權(quán)益時，能夠拿起法律的武器。并且，公眾對環(huán)境的監(jiān)督權(quán)也需要通過立法來確立。綜上所述，區(qū)域內(nèi)形成多元主體協(xié)作的協(xié)同治理體系才能提高環(huán)境治理的效益，各主體樹立環(huán)保理念，對自己的責(zé)任和義務(wù)有著良好的認(rèn)識，在協(xié)作治理體系中相互溝通，相互合作，才能實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的“雙贏”。

作者：江月 單位：華東政法大學(xué)