談區域內環境治理多元共治模式

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區域內的環境問題一般都會有整體性和關聯性的特點，小小的污染問題會引起量變到質變的發展，局部到整體的擴散。所以，區域內環境問題需要政府、企業、社會組織、公眾四元主體形成協同合作的環境治理體系。論文基于協同治理理論，探究多元主體在體系中的角色和責任，總結出政府、企業、社會組織和公民在環境治理中責任感的偏差、淡漠、有限、缺失，并研究了多元主體在協同治理體系中各自應承擔的角色以及應采取的措施。世界銀行在《2020年的中國》研究報告中指出：“在過去的20年中，中國經濟快速增長、城市化和工業化，使中國進入了世界上空氣污染和水污染最嚴重的國家行列。”[1]伴隨著城鎮化和工業化的快速發展，環境問題具有整體性、關聯性的特點，某一類的環境問題極易引發連鎖反應，工廠排放的廢水、廢氣可能會衍生出土壤污染、生物污染和空氣污染，造成極大的經濟損失。治理好區域內的環境問題，不能僅僅依靠政府的力量，而是要團結區域內各類環保組織、各類企業、廣大民眾，發揮社會中存在的環保積極力量，建立多元主體參與，協作治理區域環境問題的新機制。本文運用協同治理理論，探討在區域性環境治理中，政府、社會組織、企業、民眾四類主體多元共治的運行機理，以及多元共治模式在區域環境治理問題中的適用性，并研究了多元共治模式中遇到的現實困境以及解決方法。

1協同治理理論概述

協同治理的概念出現在20世紀90年代，與治理理論存在密切的關系。鄭巧、肖文濤認為，治理理論的內涵應有以下幾個要義：治理主體的多元性、治理權威的多樣性、子系統的協作性、系統的動態性、自組織的協調性、社會秩序的穩定性。[2]協同治理理論是對治理理論的補充發展，它具有善治的特點，同時比善治在觀念的引導上，方法論的指導上，技術手段的可操作性性上，更具有優勢。[3]在政府管理中，協同治理理論主要強調了主體的多元性和參與的積極性，多方參與管理，有助于聽民意、解民憂、聚民心。在區域內環境治理中，多元主體在協同治理理論的基礎上，構建環境保護的協同治理體系。

2環境治理中多元共治模式的運行機理

在我國的報告中，明確提出要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。[4]政府、企業、社會組織和公眾作為社會運作的核心主體，在環境治理中也擔負著不可或缺的責任。

2.1強調政府在多元共治模式中的主導性作用

全球治理經驗表明：政府絕非治理中的幕后人手，有效的治理恰恰離不開政府的主導性作用。區域內的環境治理事務一般都由地方政府負責，政府在整個環境治理的體系中，擔任最重要的角色。政府本身所擁有的先天性權利和資源優勢，使政府成為天然的環境建設者、引航者和發起者。政府應運用行政和立法權制定政策法規，在環境治理的全過程中行使監督權，用多樣化社會和市場手段代替傳統的環境監管手段，并且在政府日常工作考核中，把環境績效納入考核體系中，規范政府日常工作。

2.2激發企業在多元共治模式中的主體性作用

企業是市場組成中最大的有機體。區域環境治理中多元共治模式的有效運轉離不開企業自身從傳統的受管制者角色轉向積極參與者的角色。企業在日常經營中，要放棄只追求經濟效益的心態，樹立環保意識，在企業內部傳播環保理念，通過自身學習和企業培訓等方式凝聚環保共識。從傳統型、粗放型的“三高”——高耗能、高污染、高排放模式改為向低碳、清潔、創新、環保的方向發展，提高社會責任心。

2.3發揮社會組織在多元共治理模式中的參與性作用

社會組織作為獨立于政府和企業的第三方力量在區域環境治理中發揮著愈發重要的作用，政府在環境治理中也越來越依賴社會執法。社會組織是區域環境治理問題中聯系和協調各方的紐帶，社會組織要發揮自身的草根性優勢，利用公信力和親和力獲得其他主體的信任，起到協調和監督的作用，并且也要發揮輿論監督的作用，搭建各主體信息交流的橋梁。

2.4重視公眾在多元共治模式中的廣泛性作用

公眾是參與區域環境治理中數量最大，范圍最廣的治理主體，是環境治理中的重要一環。新《環境保護法》也在總則中明確提出“公眾參與”原則。區域內的環境治理僅靠政府、企業和社會組織是不夠的，還要動員最基層的人民群眾。公眾是環境利益的直接受益者，應該以參與者、監督者、推動者的身份主動加入到環境治理的行動中來。公眾的積極參與有利于集合民意、民智，使得環境治理工作更貼合民眾生活。并且，公眾能夠利用聽證會、信訪、網上評議等方式進行多渠道監督，反饋自身周圍的環境問題。

3多元共治模式在區域環境治理中的適用性

3.1多元共治模式在環境治理中的適用性分析

3.1.1政府主導模式的失靈在區域環境治理中，采取的是政府主導模式，政府運用強制力組織實施環境治理的各項工作。但是這種政府主導模式在一定時期和一定區域內起到過一定的效果，但這種模式并不能長期靈驗，區域環境問題頻發，如泉州市碳九泄露事件、余杭區水源污染事件等，暴露了在這種政府主導模式下，區域內的環境治理問題依舊短板突出。

3.1.2市場主導模式的失敗區域環境治理中由市場主導的模式是指考慮市場主體特點的基礎上，調動市場積極性，使用市場化的手段和機制進行環境治理。但是，從宏觀看，雖然在環保的某些領域有市場導向的傾向，在我國市場倫理尚未健全，政府對市場的監管不到位的情況下，環境治理中沒有真正形成市場主導模式。

3.1.3社會主導模式的滯后公民團體的種類和數量隨著公民意識的覺醒變得越來越多，公民團體以其特有的草根性和親和性，以非制度化的方式解決最基層民眾中因環保引發的各類問題。但與國外公民團體相比，我國的公民團體發展稍顯滯后，整體發育不成熟，制度建設落后，志愿失靈的情況時有發生。由此，環保NGO在區域內環境治理中遠遠不能擔任“主導”的作用。3.2單個主體的治理失靈為多元共治模式奠定基礎綜上所述，政府、企業和公民均可能存在失靈的現象，說明單一的治理主體并不能完全滿足區域環境的治理問題，區域環境的治理需要多主體的共同參與才能達到最優解。在多主體的參與下，各主體之間由于利益訴求的不同，經過充分的博弈和資源共享，達成一致的可持續的治理方案，并在治理過程中充分發揮各主體的優勢，共同努力。因此，政府、企業、公民和各社會組織之間的多元共治模式是解決區域環境治理問題的最佳選擇。

4我國區域內環境治理多元主體協作的現實困境

4.1政府監管下協同性較弱

區域環境治理中政府主導的模式，可能會導致其它社會力量參與不足，政府負擔重，治理效率低。在這個過程中，部分地方政府改變不了官本位思想，利用把控的社會資源，壓縮了社會其他主體的參與空間。同時，一些職能相近或重疊的部門在相關部門執法和監督時推諉扯皮，發生環境違法事件時，各部門間互相“踢皮球”，使得環境違法得不到及時的糾正和治理。并且有些地方政府把經濟效益放在生態效益之前，把自己升遷的希望放在部門政績上，嚴重忽略地方污染的治理。

4.2企業主體社會責任缺失

企業在追求經濟效益時沒能承擔相應的社會責任。不少企業在發展的過程中，遵循“先污染后治理”的發展老路子，沒有意識到自身對社會的責任，環境保護意識淡漠。部分企業忽視了創新科學和生產技術，一直在高耗能、高污染、高排放的傳統模式里惡性循環，對科技創新和技術引進投入較低，使得生產技術落后，從而導致轉型也較為困難。

4.3社會組織主體責任有限

從目前我國社會組織發展的狀況看，我國對社會組織有關方面的規范和監管還不夠到位，除了年檢和抽查外，沒有形成日常多樣化的監督手段，使其在規范程度和組織能力上的水平參差不齊，所以很大部分社會組織在環境治理問題中發揮的力量也十分有限。

4.4公眾主體責任淡漠

公眾作為區域環境治理中最廣泛的主體，其環保意識的高低直接影響了環境治理的效果。一部分民眾受市場經濟影響較深從而成為了只注重私利的“經濟人”，只有在跟自身利益相關時才會主動關注環境狀態；另一部分公眾對環境治理有較為正確的認識，但是僅僅停留在認識表面，參與動力不足。

5實現環境治理多元主體協作的路徑分析

5.1政府主體擔當主導者

政府應明確責任，弄清定位。政府是區域環境治理的主導者，在多元主體協同治理體系中扮演著宣傳環保理念、提供政策和財政扶持、進行執法監督等角色。政府不僅要擔起責任，還要把責任落實，將一系列政策精神貫徹實施。政府在區域環境治理中，應規范并合理劃分職能機構，約束部門權利，有效預防碰到難以解決的環境治理問題時，各部門相互推諉塞責的情況。同時，政府在區域環境治理中還應注重對環境的監督和管理，完善日常的監察工作，加大排查治理力度。在政府績效考核中加入對環境治理的績效考核，在制度上加強政府內部對于環保的重視。

5.2企業主體是促進者

企業文化有沒有體現出清潔生產的理念，是一個企業承擔社會責任的體現。企業在日常的培訓和宣傳上，應注重培養員工的環保意識，加強企業內部環保文化的建設。企業在內部，應加強環保方面的制度建設和監督，達到經濟效益和環境效益的雙贏。另一方面，政府應建立和完善企業環境治理相關的法律法規。明確企業主體在協同治理體系中應承擔的責任，建立企業的監督問責制度。同時，企業也應注重科技創新，發展綠色可循環經濟，降低對環境的污染，實現清潔生產。

5.3社會組織主體是紐帶

在組織建設方面，社會組織內部應遵循相關的規章條例，進行自我監督和自我規范。形成正確的環保理念，通過培訓和外部交流不斷提高人員的專業化水平。外部的民政部門利用各種監管手段，如定期檢查，日常排查等方式，監督社會組織的財政收支和活動狀況。社會組織作為溝通各個主體的紐帶，應該積極投入到環境治理中去，充分利用內部和外部條件，來擴大自身的發展空間。

5.4公眾主體是參與者和監督者

加強對公眾的環保理念灌輸，提高公眾的參與度。一方面，政府和環保組織應加大環保方面的宣傳度，開設各種活動，增加趣味性，加大參與度，寓教于樂，潛移默化，使公眾積極參與到環保工作中來。另一方面，政府應從法律層面對公眾的環境權益進行保障。完善相關的法律法規，使得公民在遇上環境污染問題，損害自身合法權益時，能夠拿起法律的武器。并且，公眾對環境的監督權也需要通過立法來確立。綜上所述，區域內形成多元主體協作的協同治理體系才能提高環境治理的效益，各主體樹立環保理念，對自己的責任和義務有著良好的認識，在協作治理體系中相互溝通，相互合作，才能實現地區經濟效益和環境效益的“雙贏”。

作者：江月 單位：華東政法大學